中图分类号：F301.51 文献标识码：A 文章编号：1005-1309(2015)09-0072-012 至2014年年底，上海城市化率已达到90％以上，农村人口转移60％以上。按照中共十八届三中、四中全会精神和中央对上海的要求，上海要实现建设“四个中心”和现代化国际大都市的目标，必须率先实现城乡一体化，率先实现农业农村现代化。 一、农村集体土地的由来及发展现状 新中国成立以后，党始终把三农问题作为新中国建设和发展的中心任务，尤其把解决农村土地问题当作工作的重中之重。研究城乡一体化进程中的农村土地制度改革，必须对60多年来的土地政策进行梳理和思考。 (一)新中国成立到土地改革运动的完成：土地由地主所有转为农民所有 实际上，在新中国成立前老解放区已经开展土地改革运动，但声势浩大的全国范围的土改运动是在新中国成立后开始的，这以1950年6月《中华人民共和国土地改革法》的颁布为标志。《土地改革法》第一条“总则”明确规定：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。从中可以看出，土改运动的实质是把地主的土地分给农民，实现土地所有制形式由地主所有向农民所有的转变。把土地分给农民，实现了共产党领导农民进行新民主主义革命时的承诺，使土地真正掌握在农民手中。这是历史上从未有过的事，农民发自内心地拥护共产党的新政权。在我国延续了几千年的封建制度的基础——地主阶级的土地所有制被彻底消灭。但是土地改革运动并没有改变土地的私有性质，只不过是由土地的地主所有转变为农民所有。至1952年年底，全国3亿多农民分得了约7亿亩土地，免除了过去每年向地主缴纳700亿斤粮食的地租，除新疆、西藏等少数民族地区和台湾地区外，全国基本完成了土地改革任务，使广大农民真正拥有了土地。这不仅解放了农村生产力，调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的发展，也为整个国民经济的恢复和发展奠定了基础，为农业的社会主义改造创造了有利条件。 (二)农业合作化运动：土地由农民个体所有转为集体所有 在开展土改运动的同时，农业合作化运动也已拉开序幕。1951年12月中共中央《关于农业生产互助合作的决议(草案)》认为：农民在土地改革基础上所发挥起来的生产积极性，既包括个体经济的积极性，也包括劳动互助的积极性。党了解农民具有小私有者的特点，提出“不能忽视和粗暴地挫折农民这种个体经济的积极性”；但是，农民作为劳动者，必须克服他们在分散经营中存在的困难，特别是要帮助贫困农民增加生产，走上丰衣足食的道路，并使国家得到更多的粮食和原料。为实现这个目标，就要在他们中间提倡组织起来，发展劳动互助合作的积极性。决议要求按照积极发展、稳步前进的方针和自愿互助的原则，以发展互助组为主组织农民。互助组是在农民生产资料私有的基础上组织起来的，农民以劳动力入股，仍然保持土地和其他生产资料的所有权。互助组的建立，还没有改变包括土地在内的生产资料农民所有的性质，土地仍然属于农民个体所有。 为了实现新民主主义向社会主义社会的过渡，中共中央决定对农业、手工业和资本主义工商业实行社会主义改造。1953年中共中央作出《关于发展农业生产合作社的决议》，对我国农业社会主义改造的道路做了明确规定，即经过具有社会主义萌芽的互助组，到实行土地入股统一经营而有较多公共财产的半社会主义性质的初级社，再发展到土地、耕畜、农具等折价归集体所有，完全实行按劳分配的社会主义性质的高级社，实现包括土地在内的生产资料集体所有制性质的转变。农业合作化运动从1955年夏季进入高潮，到1956年年底完成，五亿多个体农民走上了社会主义道路，土地的个体私有制被改造成集体公有制。据《中国的经济体制改革》统计：“1955年加入合作社的农户达到1.18亿户，占全国总农户的96.3％；1955年参加高级社的农户占总农户的3％，至1956年年底猛增到87.8％”。1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次全体会议通过并颁布了《高级农业生产合作社示范章程》，规定社员私有的主要生产资料土地等转为合作社集体所有。 (三)人民公社化运动：土地制度由集体所有到“队为基础、三级所有” 当时农业合作化运动已存在缺点和不足。由于受急躁冒进的“左”倾思潮的影响，在遗留问题尚未来得及克服之时，1958年中共中央政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》，指出人民公社是形势发展的必然趋势。在“目前形势下，建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针”，并对人民公社化运动作了具体部署。关于人民公社的性质，《决议》指出：人民公社建成后，不要忙于改集体所有制为全民所有制。但《决议》同时又认为，由集体所有制向全民所有制过渡的时间不会太长，并且认为“人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式，它将发展成为共产主义社会的基层单位”，“共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情了”。正是由于《决议》的这种观点，导致人民公社化运动盲目追求高度的公有化程度，出现了生产资料全民所有的尝试。 人民公社的特点是“一大二公”，采取“干活不计工，吃饭不要钱”等极端方式，追求生产资料的高度公有，以社为基本核算单位，实行生产资料公社所有制，原合作社的一切财产交给公社，多者不退，少者不补。同时，废除自留地、自养牲口、自营果树等，土地由集体所有向全民所有转变，土地公有化程度达到顶点。这种僵化的生产和管理模式，导致社员的劳动投入和利益分配不成等价关系，严重挫伤了农民的生产积极性、主动性和创造性，在集体劳动中出现了出工一条龙，干事大呼隆的形式主义，最终导致农业和农村发展迟滞、缓慢，长期处于徘徊局面，多数地方没有摆脱落后的面貌，农民生活水平没有多大的提高。由于这种情况严重背离了中国农村现实的生产力水平，中央不得不采取措施加以扭转。1959年中共中央第二次郑州会议确立了“三级所有，队为基础”的原则。1960年11月中共中央发出《关于人民公社当前政策问题的紧急指示信》，规定：人民公社实行三级所有，以队(大队)为基础，至少7年不变。1962年2月中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》(即农村政策60条)，决定把生产队作为基本核算单位，至少30年不变。所以，这一时期尽管土地的所有制形式没有变化，土地均是集体所有，但是所有者有所变化，由接近全民所有性质的公社所有后来分别转为以公社、大队、小队的“三级所有”。
