[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1007-8487(2015)10-0089-08 一、问题的提出 村级选举解决了村民自治的合法性问题，但未提供治理的手段资源。崔智友认为，中国农村集体土地所有制是村民自治的经济基础，现行的农村土地所有权主体与村民自治具有某种同构关系[1]。在乡村社会中，土地制度可谓“牵一发而动全身”，决定了农村社会的社会结构，在农村的经济、社会及文化结构中具有核心地位。当前，我国农村中的社会纠纷、经济纠纷、干群纠纷，包括农民同基层政权组织的矛盾等等，都与土地有着直接或间接的联系，农村家庭经营制度甚至出现削弱态势，这将大大影响农村社会的稳定从而影响整个社会的稳定与发展。 对农村土地产权研究的学科理解主要是在经济学、社会学、人类学、法学等方面，着力于不同的侧重点，学者们关于农村土地制度都有各自的主张和见解。 聚焦于土地集体所有制本身优劣的争论多是基于经济学意义上的产权分析模式而展开，或者将土地作为一个生产要素、或者将土地作为农民重要的生存保障手段：支持土地私有的学者提倡农户享有对土地的所有权、收益权、使用权以及转让权(茅于轼，文贯中，张五常，赵阳)[2]；另外一些学者主张要坚持并不断完善农村集体土地所有制，加强集体土地所有权(温铁军，姚洋，贺雪峰，陈锡文)[3]。 西方学术传统多从国家与社会的关系角度来考察地方社会的政治变迁，这一分析框架的引入使中国农村土地制度的研究跳出了经济学意义上的产权分析模式，学者们开始更加注意制度所嵌入的权力关系对制度本身形成和运作的影响。周其仁、董国礼、张孝直等人强调国家对农民社会压制的一面，指责国家权力进入农村土地产权的历史与现实[4]。姚洋、何新等学者站在国家的立场上试图理解“残缺产权”的合理性[5]。周雪光认为“产权是一束关系”[6]，在中国社会中，一个组织的产权结构与形式往往是该组织与其他组织建立长期稳定关系、适应其所处环境的结果。 学者们多以土地制度本身为研究主体，即便是在国家与社会的分析框架下也是将土地制度作为中心点进行研究，脱离了乡村社会具体语境，在这种情况下很难深入发掘农民土地权利实现与基层社会治理的关系；难以解释为什么在国家一再鼓励村民自治的情况下，村集体的治权却在趋于弱化。当前基层治理困境的一个重要原因在于，伴随一系列政策出台和农村现实问题(钉子户、强拆、上访、公共品供给等)的愈演愈烈，作为过去村级治理重要手段的集体土地所有权愈加弱化乃至虚置，这对村级治理造成了重要影响。由此，在当下乡村社会中土地制度悄然发生改变、“还权于民”呼声高涨的情势下，呈现集体产权在乡土社会中的实践运作及其对乡村治理的影响就非常必要。本文将土地制度作为一个工具性来源的次主体纳入村级自治的大背景中进行考量，以一个地方实践为例，重点探讨当前土地运转现状对村级治理的影响。 二、当前农村集体土地所有权弱化的表现 改革开放以来，农村政策调整与三农问题的轻重缓急有密切关联。中国共产党及政府对三农问题有着切实的认识，农业农村工作从“基础地位”到“首要位置”再到“重中之重”的提法变化反映出中央决策层对该问题的高度重视。“中国共产党的土地政策，经历了从让农民拥有土地，到鼓励农民离土经营；从让农户使用土地到让集体使用土地，又让农户使用土地的变革。”[7]但是，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村土地政策，在农村土地法律关系不断物权化的背景下，正面临着全球化、现代化，尤其是政策本身在执行过程中激励力递减以及地方实践等新形势下的挑战和具体问题，仍然需要不断调整与完善。2008年10月党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变[8](P28)。“长久不变”的土地制度安排，在扩大农户承包经营权的同时，也使村社集体进一步丧失了调整土地利益分配的能力，从而更加无力解决一家一户“不好办和办不好”的共同生产事务。农民也就不得不花费更大代价来经营土地，来维持生存。可见“政府在经济发展中的重要地位是市场所不可能替代的，政府与市场的关系并不是对立的，更不是此消彼长的，作为肩负国家经济管理职能的政府势必进入生产要素市场支配资源，并且经济越发达，政府在生产要素市场支配资源的比重就越高”[9]。 2010年笔者在豫东南地区B镇胡村考察，该地区属于大别山腹地，江淮流域之间，所在县域总面积1612平方公里。胡村现有人口2258人，617户，姓氏以陈姓、胡姓、余姓为主，村地面积1.2万亩，其中耕地1412亩，林地7200亩，村集体留地2400亩；全村共有茶园500多亩，其中村集体茶园200亩。集体土地大部分已承包出去，村里只留有一块生态林和200亩的板栗林，留作村民上山捡柴之用。土地在1998年二轮延包调整过，全村16个自然村(地理划分)，20个村民小组(行政划分)。土地调整以组为单位，其中6个组大调，其余14个组小调。村民小组还保留有小组长，每组一个，主要负责政策宣传和学习，如新农保等信息的传达。该村的土地和林地的分权到户都是在1980～1982年间完成的。村民小组长在农业税取消之后基本上已经不扮演什么角色，成了一种“临时雇工”。村干部开展工作时会请小组长帮忙，按照耽误小组长时间的长短给予小组长务工补贴。1998年土地第二轮延期承包时，在全村的范围内都进行了土地的调整，这种调整都是以自然村为单位的，在自然村范围内进行大调整的有6个村民组，其余村组进行的都是土地小调整。集体林地在1997年开始进行流转承包，到目前为止，所有的集体林地都进行了流转。
