这两年来，政府推出负面清单、权力清单、责任清单“三张清单”，目的是激发企业和市场的活力，更好地发挥政府作用。从现实情况看，向纵深推进的行政审批制度改革要真正惠及企业，真正反映在企业投资便利化上，需要深入研究激发企业活力的体制机制安排，打通简政放权的最后“一公里”，最大限度地激发市场主体活力。这里，有三个问题需要进一步研究。 一、能不能适时取消企业一般投资项目备案制 2013年以来，我国两次对《政府核准的投资项目目录》进行修订，通过修订，中央层面核准的项目数量减少约76%，进一步向市场主体放权。客观地看，实行备案制确实是行政审批制度改革的一项重要突破。但由于多种因素，这项改革仍难以满足市场主体的实际需求。 1.从投资审批制到备案制是个重要突破 2004年之前，无论是政府投资项目，还是企业投资项目，都实行审批制，这在我国经济起飞初期对产业布局起到了重要作用。但随着我国加入WTO，这种审批制越来越难以适应内外市场发展的需要，其弊端日益暴露，妨碍了要素的自由流动，不利于激活市场。2004年，国务院出台《关于投资体制改革的决定》，明确规定“企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区分不同情况实行核准制和备案制。” 2008年国际金融危机以来，受内外市场的双重影响，我国经济下行压力增大，经济增长由高速进入到中高速的阶段。但国内企业投资环境并没有得到较好改善，国内市场潜力难以有效释放，经济增长乏力。2013年全国“两会”期间，有政协委员指出“目前投资一个项目仍需要盖108个章”，这不仅影响了企业投资效率，而且不利于激发市场活力。从初步的实践看，近两年来从上到下各级政府加大以简政放权为重点的行政审批制度改革力度，全面推行企业备案制，大幅削减企业投资项目规模，进一步为企业“松绑”。简政放权最大限度地激发了各类市场主体的活力。 2.实践中备案制仍被变相“审批” 我国实行备案制的初衷是尽可能减少行政审批环节，缩短企业到政府相关部门办事时间，提高政府办事效率。从国际经验看，企业投资备案的主要意义在于报备或者通知，主要目的是为了便于政府掌握企业投资信息，对投资运行进行监控和分析，从而引导社会投资。从理论上讲，备案制应该是一种比较便捷的方式，有利于企业投资便利化。目前在实际操作中，有些地方的备案被普遍赋予审批的意义，甚至比审批需要耗费更多的时间，饱受各类市场主体诟病；一些部门仍采用审批制那套流程标准，一些审批“明放暗不放”，隐晦地实行“备案”，看起来是备案，实际上是审批，使得备案制效果大打折扣。例如，一些地方政府通过设立财政资金扶持项目、科技创新项目等进行公共资源的政策性分配，成为事实上的变相审批。客观地看，企业投资项目备案制仍属于前置性的行政控制，并不能有效减少企业的不正当竞争和违法行为，而且有可能成为变相审批。向纵深推进以简政放权为重点的行政审批制度改革，需要进一步改革备案制。 3.取消企业投资项目备案制 市场经济条件下，在政府严格管理城乡规划、土地利用、环境保护、安全生产等事项的前提下，企业一般投资项目一律应当由企业依法依规自主决策，不再需要备案。当前，从增强行政审批体制改革的实际效果出发，加快落实中央关于“破除阻碍创新发展的‘堵点’、影响干事创业的‘痛点’和市场监管的‘盲点’，为创业创新清障、服务”的精神，需要确立企业投资主体地位，适时取消企业一般投资项目备案制，将投资决策权彻底交还给企业。同时，对企业有可能发生的违法行为重点放在事中、事后的市场监管环节，实现行政审批与市场监管相分离，做到放管结合，并由此加快推进市场监管由行政监管为主向法治监管为主的转型，为各类市场主体营造公平竞争的营商环境。 二、能不能尽可能不用或少用产业政策干预企业投资行为 在我国经济起飞的特定阶段，产业政策能够有效推动对整个国民经济拉动效应较大的重点领域和关键环节的产业快速发展。并且，政府通过财政、税收、土地等优惠政策，可以对重要支柱产业发展起到调节作用。随着我国市场经济体制逐步完善，尤其是在当前经济下行、内外市场不振的情况下，继续对某些产业实行优惠政策，不仅难以消化当前某些领域的过剩产能，而且还容易妨碍产业结构调整升级。 1.某些产业政策在推动产能过剩中起到推波助澜的作用 当前，不仅传统产业，而且战略性新兴产业也出现产能过剩。从国际经验看，产能利用率一般在79%-83%区间属于产需合理配比。据“2013中国企业经营者问卷跟踪调查”显示，我国目前有19个制造业产能利用率都在79%以下，有7个产业产能利用率还在70%以下，只有2个接近79%。[1]具体而言，在传统产业方面，据工信部公布的数据显示，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，[2]明显低于国际通行标准。与此同时，风电设备、多晶硅、光伏等战略性新兴产业也出现产能过剩。数据显示，2012年我国光伏设备产能利用率只有不到60%，风电设备产能的利用率不到70%。可以说，产能过剩呈现全面性、长期性、甚至绝对性的突出特点。 客观讲，在2008年的国际金融危机中，我国出台了某些产业振兴规划，它在扩大投资规模、保持经济稳定增长中有着重要作用。但不能不说，近些年我国产能过剩在很大程度上与这些产业政策相关。一段时间以来，一些开发区、产业园区为了招商引资出台“零地价”、“税收返还”等产业政策，进一步加剧地方政府间的恶性竞争，加大地方保护主义倾向，影响了资源配置效率，有违公平竞争的市场原则。
