党的十八大以来，简政放权、推进政府职能转变，成为中国全面深化改革的关键。其中，行政审批制度改革则进一步成为政府管理体制改革的重要抓手，改革力度前所未有，改革成效也迅速彰显。在地方各级政府普遍建设和完善各类行政服务中心的基础上，以四川省成都市武侯区和天津市滨海新区为代表的部分地方政府率先设立专门的行政审批局，推动行政审批工作从程序集中走向实体集中，成为目前行政审批改革的最新创新举措，中央政府对此也采取了鼓励和支持态度，并于2015年3月顺势启动了相对集中行政许可权改革的多地试点工作。本文在对“行政审批局”模式产生和发展过程进行梳理的基础上，重点考察该模式的主要优势与价值所在，以及这一改革探索可能面临的挑战与限度。 一 从“服务中心”到“行政审批局”：相对集中行政许可权改革的新探索 自20世纪80年代以来，随着改革开放进程的推进，在原来的计划经济体制基础上逐步建立起来的条块分割式的行政审批制度的弊端逐步显现。各级地方政府为适应招商引资和经济发展需要，开始引入“一站式服务”，探索建立针对外商投资的多部门集中办公审批机制，进而开始成立各具特点的行政服务中心。2001年以后，国务院开始全面部署行政审批制度改革，在此背景下，行政服务中心发展成为各地方政府普遍建设的、主要进行集中审批的工作窗口和平台。据统计，截至2011年底，全国有31个省(自治区、直辖市)共设立行政服务中心2912个(含各级各类开发区设立的服务中心)。其中，省级中心10个，市(地)级368个，县(市)级2534个。30377个乡镇(街道)建立了便民服务中心。①随着行政服务中心遍地开花的发展态势，这一机制的缺陷和不足也逐步显现出来：首先，行政服务中心作为政府部门的工作平台和窗口，虽然实现了统一受理申请和最后送达许可文件，但因原行政许可部门的权限没有变，许可的审定和决策权一般还要返回原部门来完成，因此这种集中联合办公只是让行政服务中心成为传统各行政许可部门的“收发室”或“传达室”，部门推诿和扯皮现象难以根治。其次，行政服务中心多是在原有政府部门格局不变的基础上新设的组织机构，一定程度上增加了人员和编制，提高了行政成本。此外，建立起来的行政服务中心也普遍定位模糊，有的定位为政府的派出机构，还有的定位为事业单位，模糊的机构定位必然带来权责的不明确，很难保障行政服务中心对进驻部门进行有效的监督和协调。 针对上述问题，四川省眉山市和江苏省镇江市于2004年启动了后来称之为“两集中、两到位”的改革，随后全国各地普遍效仿。所谓“两集中，两到位”，即把同一行政部门内部分散在不同机构的行政许可权，集中到一个内设机构办理，把各部门相对集中行使行政许可权的机构成建制地集中进驻行政服务中心；行政机关所有行政许可事项在行政服务中心窗口到位，相应行政许可事项的审批权、办事权也要在窗口到位。这一机制的核心是行政许可权限在行政许可部门的内部集中，同时，行政审批的审定权、决定权等核心审批权限也向行政服务中心集中。②“两集中、两到位”的工作机制有助于行政服务中心摆脱作为行政审批部门“收发室”和“传达室”的尴尬困境，不过，这一改革并未触动原有的行政审批权力配置和运作体制，传统行政审批的弊端仍存在。 配合行政审批改革进程的推进，2004年7月《行政许可法》开始正式实施。在《行政许可法》中，“相对集中行政许可”的概念被明确提出，其第26条规定：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。这显然是对以行政服务中心为平台的集中联审机制的立法确认和肯定。同时，该法第25条也提出：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这条规定为行政审批权在政府不同部门间委托移转乃至建立独立单一的行政审批机构提供了法律制度空间。 2008年，四川省成都市武侯区政府对行政服务中心在“两集中、两到位”改革的基础上，依据行政许可法，进一步推出了“行政审批委托办法”，将一些办件量小的部门的行政审批权委托给区中心受理和正式办理。2008年，武侯区政府正式设立行政审批局，作为区政府工作部门，并明确将区政府发改局等20多个部门的行政审批权全部划转给行政审批局，行政审批局统一受理并做出行政审批决定，并对审批结果负责。③实体审批部门的“行政审批局”改革模式得以初创。 党的十八大后，推进政府职能转变工作更为强化，而行政审批制度改革成为转变政府职能的重要抓手，改革力度和速度都空前提高。正是在此背景下，2014年5月，天津市滨海新区作为国家级综合改革试验区和直辖市下辖的超大型市辖区，也筹建了行政审批局，并将其作为主要掌管行政审批权的新区政府工作部门，滨海新区的这一改革经验很快被天津市的其他区、县借鉴。由此，以滨海新区改革为示范，行政审批局的改革模式再度引起广泛关注，全国多个不同层级的地方政府纷纷开始创建各自的行政审批局。截至2015年5月，据笔者考察，宁夏回族自治区银川市、湖北省鄂州市的葛店开发区、襄阳市高新区及随后的襄阳市政府、武汉市东湖高新区与武汉开发区、广西壮族自治区南宁市经济技术开发区、山东省青岛市经济技术开发区和辽宁省沈阳市沈阳新区等地也已成立或正积极组建各自的行政审批局。 在此形势下，2015年3月，中央编办、国务院法制办发出《关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》，正式要求在天津市所有区县和河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州等8个省、市开展相对集中行政许可权试点。除天津外，其余试点省份各选择2至3个市、县(市、区)或所属国家级开发区开展改革试点。试点内容首先就是探索相对集中行政许可权的实现形式，即将政府各部门的行政许可权交由一个部门行使(专设行政审批部门)或将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使(行政审批部门间委托移转)。目前，8省市已经或正在筹备实施有关试点改革。继成都武侯区的探索之后，专设行政审批局可能会成为行政审批制度改革的主流范式之一。
