在30多年来中国农地制度改革进程中，如何处理好国家和农民的利益关系，始终是引发争议的焦点，争议的实质在于如何确立农民对于农地的权利边界，即如何既赋予农民愈益完整的农地权利，又让这种赋权不损及国家及各级地方和基层政府的权益。可以说，所有关于农地权益配置的争论，皆围绕此点展开。典型的如“地权归农”论，认为现有的农地制度不能解决土地资源有效配置及农民权益保护问题，主张不断增强农民的土地权益，直至赋予其完全的地权(党国英，2003；周其仁，2004；秦晖，2007；张曙光，2007；文贯中，2008)；而与之对垒的“集体地权”论，则认为在中国严峻的土地与人口比例下，保存和维护集体所有制的实际权力十分重要，它是农村公共品供给与乡村治理的基础和农民社会保障的底线，也是中国现行城市化模式的“蓄水池”和“保险箱”(温铁军，2009；张路雄，2012；贺雪峰，2010a，2013)。这些争论的焦点其实就在于改革究竟是以赋权为本，还是在赋权中也应该对农民的权益有所限制。 回溯实际的农地改革历程，我们发现，改革恰恰又是在一种既赋权又限权的制度框架中展开的。一方面，1980年代以来，改革的基本趋势是不断增强农民的土地权益，不仅农民拥有的农地承包和经营权越来越完备，土地作为农民的财产权利也日益被重视；另一方面，改革又始终坚持以土地的集体所有制为前提，这在一定程度和范围内限定着农民个体的土地权益，且因城乡土地二元分治格局的形成又限制着农民对土地非农收益的有效占有。而且，赋权与限权不仅指向农民，还指向地方—基层政府，中央既通过赋予地方一定的土地用途转变审批和收益处置权来激发地方发展的活力，又通过严格控制审批权限与层级、强化执法监督来加强对土地资源的管理。尽管这两类赋权与限权的指向与内涵不同，前者属于农地的产权设置，后者为央地对土地资源管理的行政权划分，但是，它们却均反映了中央对不同土地利益主体在土地权力—权利配置体系中地位与收益份额的安排，从而使两类制度在连带与交汇中导致不同主体围绕赋权与限权的多重纠集，并因此影响到制度变革。因此，赋权与限权的并置无疑是当下农地制度改革最为重要的特征，要深入理解改革，深入理解改革中土地利益相关各方围绕农地所产生的各种问题与矛盾，深入理解新时期农地改革的可能走向，就无法回避对“赋权—限权”框架的准确把握，必须分析这一框架对改革绩效与问题的具体影响。然而，我们注意到，既有关于农地改革的典型讨论，或者强调赋权之于改革的趋势性价值，或者坚持限权之于改革的底线性意义，多未去深入讨论实然的改革进程中赋权与限权的内在关系及其表现，更较少强调制度变革中中央、地方与农民三者之间的复杂关系对于改革的影响，因而未能给我们提供能有效梳理农地改革实然走向、优劣、空间与界限的整体解释，更无法在此基础上进一步推进相关理论的发展。本文则力图紧扣赋权与限权的双重特性，讨论这一特性对改革的相关方——国家、地方—基层政府、农民和村集体以及其他利益群体——的行为塑造，探讨它们作为社会行动者(social actor)的行为互构对具体改革路径与空间的影响，以图对改革的支配性机制和逻辑进行理解；并在此基础上延伸及社会学关于制度变迁理论的思考，讨论中国社会转型中的结构性因素是如何嵌入到制度变革的具体进程之中并对其发生影响的。需要说明的是，从行为互构或博弈视角分析农地改革的研究已经不少，这在下文的研究梳理和分析中均可以见到，但将其置于“赋权—限权”的总体框架下进行讨论，分析结构与行动交互塑造下的互动—博弈，并以此为核心来梳理农地改革的实然路径、空间、绩效与问题的则尚未有所见。 要完成上述工作，首先要理解什么是农地制度、农地制度在中国的所指，以及相关主体在该制度体系中的角色与作用。这看似常识，然而却是既往研究并未深究的问题。首先，对于农地制度的理解，在中国国内至少涉及农业经济学、土地资源管理学和土地法学三个学科的视角，三者对农地制度讨论的侧重各有不同，但内容互有交叉，农业经济学主要讨论农地经营过程中的产权安排，着重农民之于农地的权利关系(林毅夫，1994a；赵阳，2007)；土地资源管理学讨论土地，包括农地作为国土资源的管理与利用，着重政府的管理(王万茂，2010)；土地法学则涉及土地作为农用与非农用的法律安排与主体的法律权利关系(张军连，2007)。综合起来，我们大体上可以将农地制度理解为包含了农地的所有与使用、规划与管理、征收与用途变更这三大环节在内的制度集合。在中国，形塑这一制度集合的力量是国家，即国家依据对经典社会主义公有制的理解所做的制度创设，以及在实践中对制度的调整与改革。因此，本文将当代中国的农地制度理解为国家围绕农地的所有、使用、规划、管理及征收等事项的权力—权利配置所做的制度安排。 其次，中国当代农地制度体系中的主体主要指中央政府、地方—基层政府与农民。三者均可作进一步细分，如中央政府内部存在不同的土地管理主体，地方—基层政府包括从省到乡(镇)的序列，农民则既包括作为地域性社区组织的行政村和自然村集体，也包括以家庭为组合单位的个体。它们之间因角色与位置差异，存在着不同的需求，但是从总体上看，其中每一方相对于其他两方的共性更大，行为选择的一致性也更强。因此，为分析方便，本文视中央、地方—基层政府与农民为各自具有相对内在一致行为特征的行动主体，在赋权与限权的框架下整体性地探讨他们之间围绕土地制度变革发生的互动。 我们还需要厘清本文与既有研究的关系。一般地讲，强调从行动者视角分析农地制度改革与社会学的传统有关，如张静(2003)在研究农地纠纷处理时发现，国家政策、村干部决定、集体意愿以及当事人约定等不同要素共同决定了具体情境下地权规则的实践，她强调农地使用权及其收益受相关方的力量对比及博弈影响。臧得顺(2012)认为现行的农村集体地权实践深嵌于特定的地方网络中，受主体的社会资本、乡规民约及地方“小传统”等因素的影响。可见，社会学在研究产权时，从来重视制度与行为的关系。不过，既往研究多为地方经验的揭示，无法代替宏观研究中同一视角的工作，但更为重要的，则在于他们并未着意于制度框架本身的特征及其对行为的特定影响，因而未能整体揭示由制度与行为的互塑所形成的改革逻辑，也未推进到对一般性制度变迁理论的思考。
