广州保障性住房的困境与出路

      当前，保障性住房建设是国内民生话题的焦点，解决中低收入群体的住房困难已成为国家和地方政府工作议程的“重中之重”。国家十二五规划纲要明确提出“基本解决保障性住房供应不足的问题”；十八大报告也提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。”

      实际上，我国保障性住房正处于大规模建设时期，各种类型的保障性住房建设加快推进，已初步制定了针对不同收入人群的保障房管理办法，为1000多万个住房困难家庭解决了住房问题。然而，在保障房建设和管理的实际运作过程中，全国许多城市面临着一些迫切需要解决的难题，例如由于缺乏充足的资金支撑和土地供应，保障性住房建设进展较缓慢；在监督和管理方面，地方政府欠缺透明，公开、公平的准入和退出机制，并缺乏完善的组织管理制度；多数保障性住房住区建设在郊区，造成居民生活、交通不便等[1]。香港的公营房屋建设是世界公认的成功典范，经过60年的发展完善，已形成了一套较为完善的公共房屋制度(简称“公屋制度”)，不仅提供了大规模的公屋，也积极致力于为公屋居民提供满意的居住质量和管理服务，形成了许多可以借鉴的经验。为了更好地落实我国住房保障政策，不仅需要对当前国内保障房建设的现状及问题进行剖析、总结，而且需要借鉴学习其他城市、国家在住房建设方面的成功经验。

      广州作为国内实施经济适用房、廉租房政策的先锋城市之一，研究其保障性住房的建设现状及存在问题，对完善全国城市住房保障政策体系具有重要意义。笔者对广州市金沙洲新社区、同德围同德花园、大塘聚德花苑、天河棠德花园等4个典型保障房小区的发展进行了长期跟踪，并在2011年、2012年和2013年对上述4个小区进行实地调研和访谈；另外，笔者还走访了广州市住房保障办公室的相关工作人员以及街道家庭综合服务中心的工作人员，以深入了解保障房小区建设、管理和居民入住小区后的情况等。在对广州保障性住房的建设发展现状进行调查研究的基础上，从组织管理架构、土地和资金供应情况、社区环境等方面切入，分析当前广州保障性住房建设存在的不足，并与香港公营房屋的建设经验进行比较，探讨一些可行的解决策略。这对国内正如火如荼开展的保障性住房建设具有一定的参考意义。

      1 广州保障性住房的建设现状及存在问题

      1.1 建设历程

      广州市保障性住房的建设受国家宏观政策影响显著，每个发展阶段与国家对保障性住房的建设要求保持一致。根据广州市保障性住房建设的实践，结合国家的重要政策节点，可以将其建设历程划分为三个阶段：1986-1997年，单位体制内的解困、安居阶段；1998-2006年，由单位体制内向低收入群体过渡阶段；2007年至今，面向中低收入群体阶段。经过上述三个阶段的发展，广州市保障性住房制度渐趋完善，供给数量增幅显著，仅在2007年和2008年，全市保障性住房的建设数量就已超过了前两个阶段的总和；保障对象范围也不断扩大。另外，广州率先在全国出台了《广州市城市廉租住房保障制度实施办法》等政策文件，制定了经济适用房和廉租房的量化标准，受保障家庭的人均居住面积标准从7提高到15，并初步建立了针对不同收入群体的“廉租房→经济适用房→公共租赁房→限价房”的多层次住房保障体系(表1)。总体来说，广州市保障性住房建设的成效显著，2011年9月已解决97%登记在册的77177户低收入家庭的住房困难[2]。

      广州市保障性住房的申请条件较为严格，例如只有家庭人均月可支配收入＜800元的市民才有资格申请廉租房(表1)，这致使很多有真正需求的市民难以入住。2011年市政府加快了建设步伐，提供了约5000套保障房并新开工建设了8.5万套[3]，但面对数量庞大(超过400万名)的非本地户籍人口、新就业大学生、外来务工人员等中低收入群体的住房困难压力，广州市保障性住房的覆盖面和覆盖群体仍显得“杯水车薪”，有待继续扩大，更多的保障房建设亟待提上政府议程。

      

      1.2 存在问题

      1.2.1 有待完善的组织管理架构

      广州市已初步建立了一套保障性住房申请准入机制、监督管理机制、退出机制等。就管理主体而言，主要包括：2009年11月成立的广州保障性住房办公室(以下简称“市住保办”)是局级事业单位，专门负责广州保障性住房建设，主要职责包括制定和执行保障房土地和年度计划，监督和管理保障房等；2010年成立的广州市保障性住房建设管理领导小组，由市长担任组长，主要负责监督保障房进度和解决重要问题，市住保办成为其执行机构(图1)，这进一步提升了住房保障管理机构的行政层次。但在实施运作中，广州住保办虽主要负责保障性住房的管理和监督，但需要和规划、国土、发改、财政等其他部门一起讨论制定保障性住房的相关规划及建设管理政策。

      近年来，为规范保障性住房的建设管理工作，广州市不仅建立了市、区、街三级住房保障资格联网审核体系，而且在退出机制构建方面，也制定了《广州市城市廉租住房保障制度实施办法(试行)》和《广州市城市经济适用住房保障制度实施办法(试行)》，并在2009年率先出台了《广州市保障性住房小区管理扣分办法(试行)》④。为配合扣分办法的执行，政府设立派驻保障性住房小区工作站，加强违规行为巡查和物业服务指导。然而，住房保障在基层的管理力量仍十分薄弱。当前保障性住房住户申请资格的审核需要当地的街道办和居委会协助，而在后期动态监督、物业管理、定期审核方面尤其缺乏充足的人员，这很大程度上制约了保障性住房监督和管理工作的开展。另外，广州市保障性住房建设管理领导小组的组成成员相对单一，主要是政府各相关部门的负责人，在保障性住房规划、相关政策制定方面的公众参与程度较低，而公众也缺乏表达自己“话语权”的渠道。