一、“三权分置”：当前农业用地经营制度改革的方向 党的十八届三中全会对全面深化改革做出了部署，农村土地制度改革也如在弦之箭。2014年9月29日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上正式提出农村土地“三权分置”，定调了农业用地经营制度改革的方向。 (一)中央正式提出农村土地“三权分置”改革 在中央正式提出农村土地(此处仅指承包农地)“三权分置”改革之前，学术界对农村土地中承包权与经营权的分离已经有诸多探讨，但一直是采用“三权分离”的概念。①首次比较完整地体现农村土地“三权分置”改革思想的中央文件是2014年的中央一号文件(中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》)。该文件在一定程度上采纳了“三权分置”的思想，提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场”。这一文件虽然内含了土地所有权—承包权—经营权“三权分置”的思想，并未明确提出“三权分置”的概念。有学者对该文件的解读则采用了“三权分离”的概念。② 中央首次正式提出“三权分置”，是习近平总书记在2014年9月29日召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议上提出农村土地所有权、承包权、经营权三权分置。2014年11月20日中办、国办正式联合印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，从而首次以中央文件形式正式提出“三权分置”的概念，并对其权利配置的基本格局做了“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”、“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”表述。至此，农业经营土地“三权分置”的改革方向正式确立。 (二)农村土地“三权分置”改革的意义 家庭联产承包责任制的推行和土地承包经营权制度的建立，实现了农村集体土地(农用地)所有权与使用权的分离，将土地承包经营权从土地所有权中分离出来，从而使得在坚持集体土地所有制的基础上，单个的农户可以享有土地承包经营权。这是一次“两权分离”的过程，其主要目的是为了调动农户的生产积极性。再次将经营权从土地承包经营权中分离，形成所有权—承包权—经营权“三权分置”的局面，则主要是为了解决承包地流转和农业适度规模经营的问题，让承包地向种田能手集中。 《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对当前农业经营的形势做了十分清晰的表述：“伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。”要发展农业适度规模经营，必须促进土地的适度集中。家庭联产承包责任制是我国农业的基本经营制度，必须坚持。促进土地适度集中的方法只能是在加快转移农业就业人口的基础上促进农户承包土地的流转，通过农业从业人口的减少和承包地的流转实现农业用地的规模经营。但按户均分的家庭承包经营制度造成了农业用地资源初次分配上的高度分散，而各农户取得的土地承包经营权担负的社会保障功能又阻碍了农业用地的自由流转，进而也阻碍了农业用地资源通过市场配置实行规模经营。由于绝大部分以家庭承包形式取得的土地承包经营权具有一定的身份属性，并且担负着社会保障功能，故此现行法律法规对其流转设定了诸多限制。在此种情形下，中央正式提出了农村土地的“三权分置”。将土地承包经营权分割成承包权和经营权，一则是细化并明确承包农户和实际经营者之间的产权关系；二则是分割土地承包经营权的保障功能和财产功能，让承包权继续担负农民社会保障职责，而仅承担财产功能的经营权则可以轻装上阵进入市场自由流转，从而可以在坚持集体所有和家庭承包经营制度的基础上解决承包地的抛荒、集中经营以及抵押融资等问题。不仅如此，从农户流转承包地的风险控制的角度看，“三权分置”理论将土地承包经营权分解成承包权和经营权，并在稳定承包权的基础上放活经营权，实则是为农户的承包地流转行为设置了一道保护屏障。如果说公司的有限责任制度起到了隔离公司财产与股东个人财产从而控制股东投资风险的作用，“三权分置”也将起到隔离经营权与承包权从而控制农户流转承包地的风险的作用。 总之，农村土地“三权分置”理论是在坚持我国农业基本经营制度的基础上对家庭承包经营制度的重大理论创新，也是在多年的实践探索中总结出来的宝贵经验，对于突破农地流转的理论障碍、发展农业适度规模经营具有重要意义。土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，而“三权分置”是在坚持农村土地集体所有制和家庭承包经营基础上实现农地适度规模经营的理论工具。正如农业部部长韩长赋所说，“三权分置”改革是我国土地制度改革的重大制度创新、理论创新和实践创新。“三权分置”是引导土地有序流转的重要基础，既可以维护集体土地所有者权益，保护农户的承包权益，又能够放活土地经营权，解决土地要素优化配置的问题；既可以适应二、三产业快速发展的需要，让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地，又能够促进土地规模经营的形成。③
