近年来，长期研究中国农村土地制度的荷兰籍学者何·皮特提出一个让国内学界耳目一新的观点，即中国农地制度是“有意的制度模糊”(Intentional Institutional Ambiguity)。在《谁是中国土地的拥有者？——制度变迁、产权和社会冲突》一书中①，何·皮特[1]5指出，“关键是中央政府经过审慎考虑之后，决定将农村土地产权制度隐藏在模棱两可的迷雾之中——我称之为有意的制度模糊。”由于中央政府在制定法律时有意模糊“集体”概念，因此我们无法确定究竟哪一级集体掌握着土地实权[1]32。在解释中央政府动机时，何·皮特解释道，这一方面是由于“制度的不确定性是体制运行的润滑剂”[1]31；另一方面则是为留出回旋余地和“应对社会发展过程中的突发事件”[1]32。 何·皮特的观点颇具启发性，但是鲜有学者对这一立论提出质疑[2]。既然何·皮特认为中央政府是“有意的制度模糊”，该理论就必须回答以下几个问题，并形成逻辑自洽。农地产权制度能够被中央政府“有意的选择”吗？中央政府是朝着产权模糊方向努力吗？当前农村土地制度依然有效率吗？本文意在与何·皮特“有意的制度模糊”的论点进行商榷，指出其不足之处，并试图通过回应上述问题，对这一论点进行批判性分析。同时，也希望通过这一过程，对“有意的制度模糊”理论予以澄清，消除可能的理解偏差，从而加深对中国农村土地制度的认识。另外，结合当前土地确权的政策背景，指出中央政府的目标在于建立“归属明晰、权责明确”的农村土地制度，但选择的路径并非是明晰土地所有权，而是采取“稳定所有权，明晰承包权”的办法，这条道路具有重大创新性，是一次十分有意义的路径探索。 一、对中央政府“有意的”能力和“模糊”导向的质疑 何·皮特认为，中国农村地权结构来自中央政府的主观意愿[1]78，即农地制度的模糊性是中央政府“有意的”选择。那么其隐含的意思至少包括以下两个方面：一是当前地权结构是中央政府能够单独决定的；二是中央政府目标在于农地产权的“模糊化”，但事实并非如此。 首先，农地产权制度并非中央政府能够单独决定。作为经济社会的基本制度，农地产权制度不仅是外在设定的，更是内生演进的[3]。虽然国家具有暴力潜能，但一项制度能够得以长期存在和演化必然是自我实施的，不存在外在强制性。因为制度在本质上来说是人们信念或者意向性的产物[4]，只有当制度符合人们的信念，人们才会去遵守它，不被人们所遵守的强制性安排只是“空制度”[1]。因而，农地产权制度不只取决于中央政府的主观意愿，也受到劳动人民“集体意向性”显著影响。新中国成立后，在意识形态导致的产权偏好影响下，农村土地很快实现了从土地私有制向土地私有集体经营转变。1956年，全国又掀起合作化高潮，毫无思想准备的农民很快从初级农业合作社直接迈进高级农业合作社。同年底，全国就有87.8%的农户就加入高级合作社[5]93。与互助组时期相比，高级社实现了土地集体所有制，但由于高级社否定土地农民私有制，取消土地分红，这既违背农民意愿，更脱离当时的社会生产力，从而引起农民强烈不满。1956年秋至1957年夏，全国许多地方出现拉牛退社现象，但都被中央制止。1958年后，加入人民公社更是成为一种强制性安排，农民丧失了退出权，这种情况一直持续至1981年[6]222。 由于丧失退出权，集体内农民的重复博弈变成一次性博弈。在农业劳动成果计量困难，成员相互监督和外部监督激励不足的背景下，“自我实施的协约”无法维持，出现了“懒惰驱逐勤劳”的现象。国家强制力推行的集体所有集体经营下的人民公社体制，并没有显示“一曰大、二曰公”的优越性，却带来极大的生产力破坏。1959-1961年，农业产值尤其是粮食产量出现大幅下滑，三年累计减少达到了4036.5万吨[7]90。饥荒在全国普遍盛行，尤其是农村地区出现大量人口死亡，中央政府和农民之间的矛盾终于以农业大危机的形式表现出来。“致命的自负”导致生产力的暴动，已经危及农民最低生存和政权合法性[8]186。在意识到此次饥荒源于“三分天灾、七分人祸”后，中央政府终于向农民妥协。 为缓解饥荒，恢复农业生产，1960年中共中央在《关于农村人民公社当前政策的紧急指示信》中，提出生产大队为“三级所有制”的基本核算单位。1961年《农村人民公社工作条例》继续坚持这一原则，指出“以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制，是现阶段人民公社的根本制度”。[2]7。虽然中央政府努力维持大队的基本地位，但由于生产大队仍然存在较严重的平均主义，农民生产积极性并不高。为加快恢复农业生产，中央再次做出退让，并于1962年发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》和《农村人民公社工作条例(修正草案)》，将基本核算单位设定为生产小队[2]7-8。由此，“三级所有、队(生产小队)为基础”的制度正式形成。但由于各地区实际情况差异较大，队的规模也不一②，因而对实行大队所有还是小队所有存在争论。本着对地方性知识的尊重，中央默认上述两种情况同时存在，允许地方根据自身实际来确定。 可见，农地制度变迁虽然由中央政府主导，但并非其单独决定。农民通过主动或消极抵制，使得中央政府产权偏好不得不兼顾农民利益。“三级所有、队(生产小队)为基础”的产权制度安排是中央政府的主观意愿随着实践深入不断调整的结果，其本质是特定时空背景下兼顾双方诉求的折中产物，是一定情景下的双方“合意”。中央坚持了土地公有制的底线，而农民获得更多自主权，勉强维持着生存。1984年人民公社解体后，公社转变为乡镇政府、生产大队转变为行政村、生产小队转变为村民小组或自然村，各自继承变革前的土地所有权。据“全国农村固定观察点办公室”的抽样调查，土地所有权归行政村占比39.6%，归村民小组占比44.9%，归行政村和村民小组共有的占比14.7%[9]56。鉴于农村土地归属的多样性，1986年《土地管理法》第八条规定集体土地依法分别属于村内各农民集体、村农民集体和乡镇农民集体所有。显然何·皮特并没有意识到中国地方多样性和差异性，错误地认为中央有意将《农村人民公社工作条例(修正草案)》中规定的土地所有权模糊化，在新的法律中故意表述为三个不同层次的农村集体，殊不知这是对地方多样性的继承和尊重[2]。
