经济增长与社会发展不仅取决于资本投入与消费水平，更受要素配置制度制约，因此“制度适当”比“政策适当”更有助于经济发展。[1]作为一种政府权力运作的制度安排，行政审批制度旨在克服“市场失灵”。然而，基于政府权威的特性，行政审批权力潜藏着滥用的危险，这容易导致行政低效甚至政府治理能力缺陷，危及经济增长与社会发展。 20世纪70年代，西方社会以“撒切尔—里根革命”为指引开启了放松管制、减少干预的“行政审批权自我革命”。我国也在同期展开了以精简审批事项、规范审批程序、缩短审批时限为主要内容的行政审批制度改革。政府绩效因此有了明显改善，市场与社会活力不断迸发，国家成功地实现了从低收入经济体向中等偏上收入经济体的转变。那么，可否继续现有行政审批制度改革模式以达到进一步改善政府绩效，进而推动我国向高收入经济体转变的目标呢？ 实证研究表明，“经济产出”与“政府治理能力”之间在较高收入阶段呈强相关[2]，由此可得出“改善政府治理能力”是我国经济持续增长的关键。根据世界银行治理指数，政府治理能力至少包括政府绩效、腐败控制、监管质量与法治水平。这意味着我国必须在持续改善政府绩效的同时，在腐败控制、强化监管和法治水平等方面有所作为。由此可见，回顾我国行政审批制度改革历程，从行政审批制度演进路径中发现问题意义重大。 一、文献综述 我国自1978年开始的行政审批制度改革方向和路径一直受到现实条件的制约，其中最重要的制约是行政自由裁量权和行政审批制度运行长期缺乏法律依据。这一状况直到2003年《中华人民共和国行政许可法》颁布实施才有所好转。 从立法宗旨看，《行政许可法》试图规范政府行为、防止政府过多干预市场，但实施中因为“行政审批”与“行政许可”分离而直接创造的“非许可类行政审批”概念[3]埋下了行政审批权规范性隐患及相关的审批权滥用、腐败等问题。虽然人们一直主张通过最大限度适用《行政许可法》来规范行政审批权[4]，但客观存在的“行政自由裁量权”让“非许可类行政审批”一直游离在外，造成审批效率低下。 因此，行政审批权的“规范性”一开始就与审批效率、审批权限使用直接关联，行政审批改革本质上就是要约束行政自由裁量权、改善审批效率，但二者无法兼得。当有研究发现通过标准化审批业务程序和再造审批流程可以打破这一僵局时[5]，追求持续改善行政审批效率的改革基调就此形成。无论倡导“企业型政府”、“有效政府”、“有限政府”还是建设“行政服务中心”、“政务大厅”，都是这一基调的表现形式，仅在审批清理范围、标准化指标、绿色审批通道机制方面各有侧重。[6] 针对行政审批制度改革实践，学术界也不乏反思。如有观点认为，审批改革实践主要是单纯减量型改革，追求轰动效应。[7]以完成指标方式的运动式改革容易出现数字文章、拆分项目、只清理无关紧要事项等现象。[8]为此，有人提出以“程序理性”确保改革初衷[9]，强调参与、透明与集中，统一审批规范，公开审批流程，压缩自由裁量权空间，为社会监督与问责创造条件。[10] 总体而言，行政审批制度改革研究多以效率为切入点，采取案例或比较研究方法，围绕审批事项清理、合并与调整，政务大厅与“一站式服务”等内容展开，或多或少忽略了行政审批制度运行的法治缺陷、权力惯性、透明不足对改革成效的影响。虽然有学者从其他角度讨论我国行政审批制度变革及其历史逻辑，如吕普生用历史制度主义分析范式发现行政审批制度选择与安排受到国家制度环境与政治变量序列的决定性影响，强调随着制度环境变更，审批制度会迈向新的制度均衡，进而改善审批制度绩效。[11]但这类研究并没有超出效率范畴，没有在行政审批制度改革和政府治理能力之间建构关联。 这里针对典型样本的网络新闻文本，借鉴情报学研究方法，在对改革实践涉及的关键词语作词频统计基础上，结合文本分析，发现行政审批制度改革实践的规律、问题与发展趋势。这有助于超越传统行政效率范式，探索经由行政审批制度改革提升政府治理能力的具体路径。
图1 数据采集与处理方法 二、研究方法与数据采集 这里以“行政审批改革”为关键词检索CNKI数据库，筛选出省级、地市级和县级政府审批改革若干样本，按照研究深度择出北京、天津、甘肃、山西、四川成都、上海浦东、成都市武侯区、浙江宁波和广东顺德等9个典型样本，以新华网为新闻数据源，用“审批改革+地名”方式进行全文检索，于2014年11月16日23：00-24：00进行检索，发现最早一条相关报道是2001年8月7日的“上海向行政审批制开刀：‘运动员’到‘裁判员’”。从这一时间开始截至检索日，命中新闻数4975条。 分析新闻检索的返回界面，发现此网页格式标准化程度较好，可利用字符串分割方法提取每一条新闻的URL、标题、发布网站、发布时间和内容简介等，进而访问新闻URL并下载整个新闻网页内容。在访问过程中发现部分新闻已被删除，4975条新闻中有4349条可访问，最终确定网络新闻文本量为4349条，有效率为87.4%，对已删新闻按空串处理。因新华网的检索界面尤其是发布时间有细微错误，这里将检索界面的时间与新闻页面的时间进行对比，修正错误后，具体数据采集与处理方法如图1所示。
