自2003年以来，土地财政逐渐成为中国财政体制中最受关注的问题，地方政府从土地出让中获得的收入构成了最主要的地方收入来源。以2011年为例，全国土地出让收入为3.1万亿元，占当年地方财政收入的比重高达60%；在一些沿海大城市，如上海、北京、杭州等，土地出让收入等于甚至超过了地方预算收入，因此，土地出让收入也被称为预算收入之后的“第二财政”[1]。如果将土地出让相关的其他税费收入也纳入土地财政的范畴，那么，地方财政对土地财政的依赖程度则更高[2，3]。与预算内的主要税收(如增值税、所得税)不同的是，中央分享土地财政收入的比例很低，几乎全部的土地财政收入都归地方财政所有①，同时这部分收入属于预算外收入，地方政府对支出的决策空间非常大，因而土地财政更加受地方政府的青睐。 巨额的土地财政不仅增加了地方政府的财政收入，还对中国的地方经济和社会产生了深刻的影响。一方面，土地财政推进了中国的城市化和工业化建设[4，5]，促进了基础设施的快速发展[6]；另一方面，土地财政产生的负面效应也越来越明显，如助推了房价[7，8]、加剧了地方债务风险和宏观经济波动[9，10]、诱导了土地违法和腐败[11-13]、增加了社会不安定因素[14，15]，等等。特别是在2008年之后，各地成立大量的融资平台绕过《预算法》，直接从银行获得信贷，为地方的基础设施建设融资，地方政府则将土地财政用于为这些贷款进行担保，土地财政也逐渐演变为土地融资，直接催生了系统性的金融风险。 正是在这样的背景下，对土地财政进行改革的呼声渐起，但由于学术界针对土地财政根源的研究还没有一致的结论，使得改革的方向不明朗。一些研究认为土地财政是地方“投资冲动”的一个表现，土地财政恰好为其解决了融资难题，地方政府将土地财政收入用于补贴工业用地的开发成本，从而增强自身在招商引资时的吸引力[13，16，17]。另一些研究则认为土地财政是基层政府的财政压力导致的[1，5，18]，分税制改革使得地方财政经常面临“入不敷出”的财政压力，不得不寻求其他的收入来源弥补自身的财力缺口，土地财政则是地方政府主动“突围”的一个结果[2，4，19]。不过，由于缺乏度量财政压力的科学方法，使得这方面的研究一直没有进展，常规的财政压力是指地方政府的收支缺口，但地方政府的收入和支出范围本身就难以界定，因此，直接计算的收支缺口带有明显的主观性，不同的度量方式得出的结论也相去甚远[20，21]。财政压力假说与分税制改革直接相关，对财政压力假说进行检验有利于重新评估分税制改革的得与失②，也关乎未来整个财政体制和中央地方关系的改革方向。 为了解决财政压力的度量难题，本文采取了新的研究视角，转向度量财政压力的变化而不是水平，进而研究财政压力的变化是否导致了地方政府土地出让行为的变化。具体来说，本文选择1998-2007年国务院的部长更换作为外生的自然实验，这些新上任的部长会对中央的财政转移支付的分配产生影响，显著地缓解其来源地的财政压力；与此同时，部长来源地的土地出让面积和收入均没有发生变化，因而财政压力并不构成土地财政的真实原因。因此，本文的研究结论在反驳了财政压力假说的同时，也证实了土地财政是地方政府最大化本地GDP的一种手段，而GDP的最大化又与官员的政治晋升紧密相关。 二、财政压力假说与特征事实的相悖之处 1994年分税制改革的目的是为了扭转中央财政的不利地位，提高两个比重——全国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，这两个比重分别从1993年的12%和22%上升至2002年的21%和54%，但分税制改革止步于调整中央与地方的收入分成，并没有对支出责任进行相应调整，导致地方的财政压力加剧，并且由于财权是逐级向上集中，事权是逐级向下转移，因而越是基层财政，其财政压力越大，1994年之后的数次财税体系改革都加剧了地方的财政压力，如2002年所得税分享改革、2006年取消农业税改革，等等。 由于分税制改革在前，土地财政在后，因而很容易将这两者联系起来，认为地方政府在出现“财政压力”后，会通过各种方式释放这种压力，例如向中央财政争取资金，通过设立驻京办等机构“跑部进金”，向企业征收税费，以及从土地出让中获得收入补偿。既有的文献研究认为土地财政主要通过两个渠道缓解地方财政压力，一是一次性的土地出让收入，二是与房地产发展相关的税费收入，特别是全部归属地方的营业税收入[2，3，10]。但是，即便土地财政能够在事实上缓解地方财政压力，也不能简单地认为财政压力就是土地财政的根源，特别是财政压力假说无法解释如下几个特征事实： 1.分税制与地方财政压力的关系 强调财政压力的文献大多只是从初次分配的角度去考虑中央与地方之间的关系，结果显而易见，分税制改革的目标之一就是要提高中央财政在初次分配中的比重，自然挤压了地方财政的份额。但是，中央与地方之间还有再分配，再分配过程中存在中央与地方之间的双向流动，一部分原体制上解是由地方财政流向中央财政，另一部分转移支付则是由中央流向地方，后者的数量远大于前者，因此，加总的再分配是倾向于地方财政，并且财政越集权，再分配的数额和比重越大。由于财政再分配在时间上几乎与初次分配的时间一致，再分配中的转移支付资源也是直接由地方政府支出，因而在考虑分税制是否导致地方财政压力增加时，对比的标准应该是再分配后的地方收入。用初次分配的地方财政收入减去地方上解，再加上中央财政转移支付，得到再分配之后的地方财政收入，如表1所示。
