向社会成员提供均等的基本公共服务是现代政府的基本职责之一。2005年党的十六届五中全会首次明确提出“公共服务均等化”概念。经过党的十七大、十七届三中全会、十八大、十八届三中全会等重要会议的强调和部署，基本公共服务均等化总体实现已成为到2020年全面建成小康社会战略目标的重要内容。基本公共服务的均等化是公共服务有效供给的一个重要衡量指标，而1994年的分税制改革以及2001年开始的税费改革之后，我国乡村公共服务大部分依靠自上而下的财政转移支付来供给，上级政府设立项目，下级政府申请项目，获得财政转移资金来提供公共服务。公共服务供给的碎片化在很大程度上就是由自上而下条块分割的项目制供给方式所致，项目制作为乡村公共服务供给的一种制度安排，亦是一种新的国家治理体制(渠敬东，2012)，项目制供给方式加剧了地方政府间为争夺有限的项目资源竞争的格局，阻碍了基本公共服务均等化目标的实现。从乡村公共服务均等化供给以及乡村社会稳定的角度来看，需要对乡村公共服务供给碎片化进行深入、系统的分析。本文拟从乡村公共服务供给碎片化的演化逻辑和形成机制入手，构建乡村公共服务供给的整体性治理框架，推动政府在加大投入的同时，加快整合有限的公共服务资源，提高基本公共服务的供给质量和均等化水平。 二、公共服务供给“碎片化”的学理解析 20世纪初期以专业分工、等级制和非人格化为特征的官僚制政府组织形式的确立为分割管理模式的形成奠定了基础，并日益发展成为支配公共行政的普遍组织形式，政府组织中的专业化和分工化倾向进一步得到了发展(林登，2002)。各个部门均有一套稳定且详细的技术规范要求，因此，组织在各个领域都必须配备专家和技术人员以适应工作需要(丁煌，2004)。过度强调分工和职能区分将不可避免地造成部门间政策目标与手段的冲突。唐斯(2006)认为组织内部劳动分工增加了协调的难度，由于每个任务都被分割成许多小部分，人们难以了解整体情况，个体从业人员很少考虑如何使组织整体运行良好，更多的是考虑如何精通自己所在部门的工作。进而形成官僚体系内部的隔阂，各机关组织朝分立方向发展，组织关系便呈现碎裂化的状态，韦伯式问题便导向碎裂化问题(韩保中，2009)。很显然设置不同的职责与部门可以带来专业化的好处，但同时也产生了协调与控制问题，不同的部门都倾向于优先考虑自己的利益，结果只能是局部最优化，即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标。各部门的努力被分解了，绩效受到影响，这个问题困扰着政府(鲍曼等，2005)。在希克斯等看来，如果不同职能部门在面临共同的社会问题时各自为政，缺乏相互协调、沟通和合作，致使政府的整体政策目标无法顺利达成，那么碎片化政府(Fragmented Government)就此形成(Perri等，2002)。事实上，在政府内部，每个部门都在各自的地盘上制定自己的政策议程，并试图以最有效的方式运用自己的资源达到自己设定的政策目标，与此同时，他们也发展出了自己的组织个性或意识形态。在缺乏沟通和协调的情况下，各部门为了保护地盘，通常在合作的时候保留实力或者牺牲整体利益，而在冲突的时候相互侵犯(Simmons，2002)。由政府内部组织结构的变迁可以看出，从专业分工到职能分化再到部门间的“地盘战”共同构成了碎片化政府的演变逻辑，而政府内部权力结构的划分是碎片化政府的内在动因。因此碎片化政府不仅仅包括横向的专业分工，还包括纵向的权力划分。碎片化指向的是政府部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况(谭海波等，2010)，而公共服务供给碎片化就是建立在政府横向职能划分以及纵向层级划分基础上条块分割的资源分配机制，公共服务供给碎片化与政府碎片化密切相关。 行政权力划分与专业化分工导致的碎片化政府是乡村公共服务供给碎片化的内在动因。近年来国内一些学者也开始关注当前公共服务供给碎片化问题。实际上公共服务供给碎片化与需求表达的碎片化密切相连，底层碎片化使得底层群体难以进行有效的利益表达，难以参与对其生活造成重大影响的公共决策(晋军等，2010)。郑秉文(2009)从社会保险制度的角度指出社会保险五个险种之间呈明显的碎片化形态。曾凡军(2009)指出科层制结构狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性。孔娜娜(2014)进一步指出社区公共服务碎片化表现为服务信息的碎片化、服务方式的碎片化和服务流程的碎片化，其根源在于政府碎片化，而职能分工、部门利益、权力关系、软预算是影响政府碎片化的因素。汪锦军(2011)从农村公共服务供给主体单一化的角度指出，政府单一主体供给、市场主导的供给以及民间自给自足这些传统的供给模式在公共服务供给中过于碎片化，无法为农村公共服务提供整体协调的机制安排。事实上，国内关于公共服务供给碎片化的研究还处于起步阶段，而西方学者早已提出整体性政府、协同治理以及整体性治理等理论来回应碎片化问题。因此考察我国乡村公共服务碎片化供给的历史演变过程，把握其形成逻辑和特征表现，对于破解当前乡村公共服务供给的问题，实现乡村公共服务由碎片化向整体性的变迁都具有重要意义。为此，本文对于乡村公共服务供给的碎片化进行历史考察，比较不同时期碎片化的不同特征，并据此归纳出乡村公共服务供给碎片化的负面影响，通过构建乡村公共服务供给的整体性治理路径以实现其治道变革。 三、乡村公共服务供给“碎片化”的历史演变与现实影响 (一)乡村公共服务供给“碎片化”的历史演变 制度、资源和行动者对于乡村公共服务供给碎片化有着直接影响。从新中国建国至今，我国乡村公共服务供给都延续着碎片化的逻辑，根据各个时期碎片化的特征可分为制度隔离型碎片化、资源匮乏型碎片化和府际竞争型碎片化。在新中国建国初期，由于人民公社体制的隔离，导致乡村公共服务供给仅限于公社内部的自给自足；改革开放以后，人民公社体制的瓦解与家庭联产承包责任制的兴起，不仅激发了乡村公共服务多元化需求，同时也为政府供给不足环境下的分摊机制提供了生存空间，由此形成了乡村社会的“一事一议”、“财政奖补”等摊派供给模式；1994年分税制改革以及21世纪初的税费改革，导致同级政府之间的竞争关系日趋白热化，尤其表现在争夺上级政府项目和打造“形象工程”方面，过度竞争必然导致乡村公共服务供给过程中府际之间缺乏协作。
