工业化和城镇化将农村土地产权制度改革推到了农村改革的历史前台。从全国各地的形势来看，农地确权与流转工作等相继推开，由于各地情况差异巨大，进度也表现不一，大部分地区仍然面临着较长的路要走。主要是因为旧有产权制度的路径依赖特点，其遗留的错综复杂的利益关系问题不可能在短时间内完全解决，使改革面临巨大的交易成本。这需要从社会结构、社会制度场域的变迁过程中寻找可能的问题解决路径，确保农地产权制度改革的目标，促进农村社会经济发展与社会治理走向正轨。 一、土地经济利益困局的影响 (一)土地承包大户与外出务工回乡农民的利益冲突 开展土地确权登记颁证就是把土地承包关系用法律凭证的形式固定下来，明晰土地承包权归属，确认农民对承包地的占有、使用、收益权利，让农民吃上定心丸。但是，确权颁证的前提是农村土地二轮承包或延包工作扎实有效。二轮延包工作始于20世纪90年代末，当时的土地承包法规还不健全，土地承包经营权以合同管理为主，由于受历史遗留因素的影响，许多地方的承包工作并没有做到彻底，土地权属关系因此也比较混乱。特别是在2002年农村税费改革并取消农业税之前，土地投入与收益比相对较低；再加上城镇化的推进，拉动大量的农业人口向城市集中，导致一些农村地区土地撂荒现象比较严重。一是一些出来打工的农民为了逃避缴纳土地管理费，把土地直接退回了村集体或直接撂荒。再加上有些农村不严格执行土地30年承包期的国家规定，而是随着形势、人口的变化，三五年就进行一次土地分配调整，这些被退回或撂荒的土地通过各种各样的途径被转包或承包出去。二是一些进城务工的农民将自己土地转让给亲戚、朋友耕种，有的给报酬，有的不给报酬，代缴了土地管理费就行。通过以上两种途径，一些村庄有经济实力者或有权势的村干部把大量的土地通过口头协议方式和极低的成本承包下来，形成土地兼并和集中，进行规模经营，成为土地承包大户。 取消农业税、三提五统和国家对土地种植进行补贴大大提升了土地种植收益，农民回乡进行土地种植与经营的积极性大为提高。但土地兼并已经形成，回乡农民想通过二轮延包、土地确权的时机从承包大户手中要回自己的土地。但由于十多年的历史积累，土地承包大户在土地种植、经营过程中前期投入巨大。重新对土地进行确权，强行从土地承包大户中将土地收回重新发包，土地承包大户在土地上的前期投入将变成沉淀成本无法收回，其经济利益将会受到极大损害，必然引起他们的不满。 (二)村居流动人口与原居民之间的利益冲突 城市化进程加快使越来越多的城市边缘土地进入工商业用途，土地价值迅速上涨，土地级差收益大幅增值。在一些因城镇化而受益的城中村、城郊村中，“出嫁女”、“招郎女”、“回迁户”、新居民与原居民在土地所有权与受益权分配上的矛盾也越来越突出。土地确权的一个重要前提是居民身份的界定，这关系到谁有资格享受土地分配权与增值受益权的问题。这一问题解决到位了，其他后续工作就容易顺利开展。但这些村级流动人口是否有权利享有土地财产分配的权利，应该分配的量是多少，按什么标准分配等这些相关问题相当复杂，其分配规则的制定既需要利益相关个体、家庭的认同，也需要全村原居民的集体认同，既需要依照法律、政策来实施，也需要依照民俗民规来执行。但如何协调政策法规与民俗民规之间的关系，确保各自在资产分配中资格的有效性，这就需要经过大量细致而耐心的民主协商过程才能有效解决。 (三)政府与农民的土地利益分配冲突 当前，医疗、社会保障、教育支出占农村家庭支出的比例过高，农村消费动力并不足，主要原因之一是农地产权制度安排难以对农村家庭的财富增长起到进一步的拉动作用。特别是集体土地权利变更的主动权掌握在政府手里，农民缺乏话语权，农民的利益容易受到损害。而在城镇化进程中，政府仍然需要调用大量的农地转变其使用性质。由于农民土地被征用，政府必须同农民进行谈判，给农民一定的生活保障。但各级政府也有自己的苦衷。许多地方经济中二、三次产业财政贡献率并不高，政府面临着各种公共事业支出、教育支出、社会保障支出、公务支出压力；在当前中央汲取型财政体制的条件下，大部分支出只能靠土地买卖税收解决。土地不仅要承载农民的生存与发展，更要满足城市居民的利益需求。所以，分配给农民土地收益非常有限度的情况下，对于许多地方政府来讲，不可能有更多支出为失地农民提供相应的保障。政府能否敢于从依赖土地财政的怪圈中走出来，在土地利益分配上重视农民的利益对改革的推动也至为关键。 二、基层政治利益困局的影响 (一)改革的“过敏”性质对基层干部政治利益形成挑战 土地承包大户与回乡农民的利益冲突、村居流动人口与原居民的合法主张、政府与农民土地利益分配是否合理是农地产权制度改革的三大矛盾易燃点。如果在改革过程中不能有效规避和处理这些矛盾，在宗族、家族式农村社会关系的复杂背景下，这必将引起农村族群之间的关系紧张、干群关系的紧张，违背产权改革理顺农村生产关系的初衷，加剧农村社会的分裂。
