政府职能，简言之，就是政府的职责和功能。新中国成立以来，经过改革开放前后两个历史时期，我国的政府职能正经历着从计划经济体制下的全能型政府向社会主义市场经济体制下的服务型政府的转变。研究政府职能转变问题，必须要明确一个基本前提，即中国全能政府职能是怎么形成和演变的？古语有云：不知来者视之往。只有透彻而深刻地“望、闻、问”，才能准确地“切”正我国政府职能转变问题之要害，从而使我们的研究更加切合实际，建议更加具有针对性。 一、实现中国现代化的目标到底需要什么样的政府？ 从鸦片战争到新中国成立这一百多年的时间里，全世界几乎一切大中小帝国主义国家都侵略过我国。除了抗日战争是我国胜利外，其他的战争都是以我国的失败而告终。 也正是从那时起，领土完整与国家安全成为我国亟待解决的问题。为了达到强国富民的目的，一些先进人士主张“师夷长技”，倡导走西方的道路。但是，无奈“先生”总是侵略“学生”，不给“学生”机会。无论是标以“中体西用”的洋务运动，还是后来国民政府主导的工业化实践，都未能使中国走上现代化(工业化)的坦途。究其原因，诚如毛泽东所分析的那样：一是社会制度腐败，二是经济技术落后。[1]P347换句话说，中国要实现现代化，就必须破除这两个条件的制约。 中华人民共和国成立以及中国共产党在全国执政地位的确立，为我国工业化的实现提供了制度保障，破除了第一个条件的制约。但我国工业化道路具体怎么走，即如何摆脱经济技术落后的制约问题，仍待解决。从理论上讲，解决第二个条件制约，道路可能有许多种。但从当时国内外的环境条件和形势发展来看，建立一个强有力的中央政府，实行优先发展重工业的赶超战略，似乎又是一种必然的逻辑和历史选择。 新中国成立之前，冷战的大幕就已拉开。朝鲜战争的爆发说明了我国国际生存环境的极端险恶。如果说此前党内领导层对我国走一条什么样的工业化道路还有不同思考的话①，抗美援朝开始后，维护国家安全、在尽可能短的时间内发展和完备我国的现代国防工业体系迅速成为全党共识。正如后来毛泽东指出的那样：“如果不在今后几十年内，争取彻底改变我国经济和技术远远落后于帝国主义国家的状态，挨打是不可避免的。”为此，他要求和告诫全党“力求在一个不太长久的时间内，改变我国社会经济、技术方面的落后状态，否则我们就要犯错误。”[1]P347 排除了以自然演进方式实现工业化的方案，我国要在最短的时间内实现赶超目标，就必须要发挥国内各方面特别是人民民主专政的优势，就必须有一个强有力的中央政府，从而最大限度、最有效地整合资源。政府的任务有二：其一，运用国家政权的力量，为我国的现代化道路扫清障碍；其二，迅速动员组织各方面资源和力量，为尽快建立我国的现代工业体系而努力。 当时的现实因素使然，历史因素也有重大影响。从社会结构来看，我国是一个传统的小农经济国度。小农分散而无组织，就像袋子里的一个个马铃薯一样。[2]P567小农经济的这种社会结构不仅决定了我国的革命特点，也深深影响着我国的建设进程。我国要尽快实现工业化的目标，就必须通过强有力的政府把分散的无数小农发动起来，组织起来。 从制度的历史演进来看，我国是一个严格遵循“大一统制度”传统的国家，“在这个制度中起核心作用的是由一个皇帝、一个政府，对中国整个版图内所有民族实行统一行政管理的国家制度。”[3]前言P1因为这样的传统与文化根深蒂固，近代以来的中国，除去北洋政府时期，无论其前的洋务运动，还是其后国民政府时期的工业化，都是中央集权下的工业化运动。 最后，选择何种形式的政府，最为关键的因素还在于我国工业化的领导核心——中国共产党。我党是在共产国际和苏俄的帮助下建立起来的。二大以后，正式成为共产国际的中国支部，严格遵循共产国际的章程与决议。此后，学习苏俄(苏联)的制度体系，贯穿至20世纪五十年代中期的整个历史进程，高度集中的苏联模式深深影响了党及其领导下的人民政府体制。1931年11月成立的中华苏维埃政府，以及后来各个历史时期的人民政府，其职能围绕革命目标，涉及方方面面，但其最根本的原则，都是民主集中制。1949年成立的中央人民政府，是一个强有力的、以民主集中制为原则的政府。1953年大规模经济建设开始后，为了加强中央集体领导，根据毛泽东的提议，中共中央先后发出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》等文件。同时，为减少层次，党中央决定撤销中央人民政府党组干事会，政府各部门党组直接受中共中央领导，并重新明确了政府职能部门的归口分工。[4]P277 由上看来，我国之所以形成强有力的中央政府是有其历史渊源和现实因素的。这种强政府体制的建立与完善，促成了我国全能型②的政府职能。 二、怎样看待计划经济体制条件下的全能型政府？ 为了实现优先发展重工业的赶超战略目标，在全能型政府推动下，我国经济虽历经各种运动的冲击乃至破坏，但基本建立起独立的现代工业体系和国防工业体系，从而为后来的改革开放奠定了坚实物质基础。这期间，党关于社会主义的理论探索也为后来的改革开放提供了思想启示。 (一)在单一公有制和计划体制下建立起适应赶超战略的制度体系。新中国成立后，党和政府通过几种方式建立起适应赶超战略的制度体系。一是通过没收帝国主义在华企业和官僚资本，迅速控制了国民经济命脉。二是通过社会主义改造，消灭了资本主义经济成分，建立起单一公有制和计划经济体制。三是通过集中管理农民、农村和农业的一系列措施，包括统购统销、户籍制度和人民公社等一系列制度安排，为赶超战略的实施建立起全面控制的经济制度体系。
