2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式从中央层面开启了我国农村土地制度改革的大幕。2015年2月27日，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，标志着“三块地”改革试点进入实质性的实施阶段。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度这“三块地”改革相互依存，需要同步推进。从改革创新力度和难度来看，集体经营性建设用地入市改革是关键和突破口，其创新力度居三块地之首，其改革成败和力度将直接影响另两块地的改革。一旦做好了集体经营性建设用地入市改革，将为另两块地的改革带来强大的外部推动力量，整个农村土地制度改革也将势如破竹。 集体经营性建设用地入市，意味着农村集体经营性建设用地可以同国有建设用地一样直接进入土地市场进行市场化的有偿使用，真正实现同城镇国有建设用地的统一市场、同地同权。它致力于改变长期以来地方政府高度垄断建设用地一级市场的征地供给模式。集体经营性建设用地入市的地方试点和探索已经将近二十年，但最早正式提出这项改革举措的中央文件是十七届三中全会的决定，十八届三中全会的决定的表述则更进一步。此次试点是贯彻落实十八届三中全会的决定的具体举措。多年的实践探索已经在集体经营性建设用地入市的制度构建尤其是流转的程序、市场交易规则等方面积累了比较丰富的经验，但同时也凸显出一些亟待解决的“硬骨头”，这些问题既是全面铺开这项改革的障碍，也是当前开展集体经营性建设用地入市试点需要着重解决的难点。 一、集体经营性建设用地入市的范围 集体经营性建设用地入市的范围，首先有两点共识，也是集体经营性建设用地入市的前提条件：一是符合规划和用途管制；二是不属于公共利益建设用地，对于确实属于公共利益建设用地，有征地需要的，仍然需要通过征地方式供地。可见，集体建设用地流转和征地并不是相互排斥的关系，而是相互补充的关系，只是在当前需要征地大幅后退，为集体建设用地流转留下更多空间。在上述两点共识的基础上，对于哪些集体土地可以进入市场流转，尚有如下两方面的争议： (一)“圈内”与“圈外”之争 所谓“圈内圈外”之争，是指可以入市的集体经营性建设用地，是否应该限定在“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”，也即“圈外”。之所以出现这种争议，其理论根源在于《宪法》有关“城市土地国有”的规定，有一些观点认为既然《宪法》规定城市土地属于国家所有，为了维护城市土地纯国有的格局，土地利用规划确定的城镇建设用地范围内土地，必须通过征收方式转变为国有，因此，“圈内”的土地不能进行集体建设用地流转，而必须继续沿用征地模式。各地开展多年的集体建设用地流转试点实践中，将范围限定在“圈外”的做法也很普遍。 区分圈内圈外的差别在于：如果将集体经营性建设用地入市的范围限定为“圈外”，那么“圈内”的集体土地开发将继续走征地后入市的模式，反之，“圈内”的这些土地可以在保留集体所有的基础上直接入市。这一范围的划定将直接决定集体经营性建设用地入市的力度和改革的深度，也将直接决定征地范围可以缩小的程度。 从中央文件的规定来看，十七届三中全会的决定，将集体经营性建设用地入市限定在“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”。十八届三中全会的决定则取消了这一“圈内”限定条件，此次改革试点亦未作此限制。从文件本意看，应解读为“圈内”亦可入市。尽管如此，实践中认为应当将入市范围限定在“圈外”的观点仍然大有市场。 一方面，从保护农民土地权益、统一城乡建设用地市场的角度，不应该将入市范围限定在“圈外”。这些位于城郊的“圈内”集体建设用地，是农村土地中价值最高的部分，也是最能得益于这项改革举措发挥土地价值潜能的部分，将入市范围限定在“圈外”的做法有舍本求末之嫌。不仅如此，划分圈内圈外的做法也缺乏可行性。一旦以“土地利用规划确定的城镇建设用地范围内”这个圈作为是否征收的界限，将使得这个圈的划定异常困难，圈是由人划定的，由于是否征收对农民集体和政府双方利益有较大影响，必然导致各方主体各显神通极力影响这个圈的划定，极有可能是导致这个圈的范围被不合理放大，从而使得集体经营性建设用地入市改革举措大打折扣。 另一方面，如果允许“圈内”的集体经营性建设用地也入市流转，随着我国城镇化的推进会面临新的难题：城镇规划区内的土地将出现国家所有与农民集体所有并存的混合局面，从而与《宪法》中“城市土地国有”的规定相冲突。与《宪法》的冲突并非无解，也不能成为阻碍改革的理由，这一冲突可以通过宪法有关条款的解释，必要时甚至通过《宪法》的修改予以解决。在统一市场、同地同权的情形下，不同性质的土地所有权本身对土地的使用也并无太大影响，但前提条件是这一农民集体土地的主人——相应的农民集体，仍然是明确的。依据农民集体所有权的性质，农民集体的组成人员必须是农民，如果这些农民都转为了城镇居民，则将导致这一农民集体的消失。因此，城郊区的农民，必然不再有转变为城镇户籍的积极性，保留其农民身份和相应的农民集体成员资格将是其更加明智的选择。如此，便会出现一个像市民一样长期工作和生活在城镇的但却继续保留其农民身份并基于这一身份而持续分享集体所有土地收益的群体。如何看待这一问题？笔者认为，当前城乡公共福利供给仍然存在较大差距，而且户籍仍然是区分就业、教育、住房、医疗、养老等公共福利的重要依据，让农民基于其身份享有土地权利既是对现实中农业户籍与非农业户籍人口之间公共福利差距的平衡，也是在经历多年的不平等制度安排之后社会财富分配适度向农民倾斜的需要。有鉴于此，当前推行集体经营性建设用地入市改革，应当充分解放思想，将圈内的集体经营性建设用地也纳入入市范围。同时，需要积极探索新形势下农民集体土地所有权的实现形式。
