一、引言 我国行政体制改革的发展历程表明，每一次行政体制改革的尝试客观上都是政府对于外部环境变化和要求的积极回应。2011年，我国城镇化水平首超50％，意味着我国已经进入城市时代。最新发布的《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》指出，到2020年我国城镇化率将达到60％左右。根据世界城镇化发展普遍规律可以看出，当前中国仍然处于城镇化快速深入发展的关键时期。发展小城镇是加快城镇化进程的重要途径和方式，我国2万多个建制镇的全面腾飞将直接影响我国城镇化乃至整个经济社会发展进程。然而，随着我国城镇化进程的快速推进，乡镇迅速发展，传统乡镇行政管理体制的积弊及不适应问题也愈加凸显，这也极大制约了乡镇经济社会的进一步发展。在笔者看来，新形势下，我国乡镇政府正面临着一系列更加复杂多变的新挑战和新任务，包括：(1)镇域公共服务供给的挑战，要求乡镇政府把公共服务放在更加突出的位置，克服传统乡镇公共服务供给的低质化、差异化、分割化；(2)镇域公共管理的挑战，要求加快推进乡镇政府大部制改革，克服传统乡镇公共管理的职能交叉、多头管理、条块分割困境；(3)镇域区域发展的挑战，要求更加注重扩大镇域发展自主权，克服部分乡镇在区域发展中的“车大马小”、“脚大鞋小”问题。显然，以“责任大、权力小、功能弱、效率低”[1]为主要特征的传统乡镇行政体制越来越难以满足当前镇域经济社会快速发展和复杂多变的基层公共事务治理之需要。这种矛盾情况在一些经济实力强的镇表现得尤为突出，盖因这些经济实力强的镇在率先发展中遇到的体制性问题往往最新、最突出，也最迫切要求通过体制创新来实现治理绩效的提升。 因此，改革势在必行。“对于政府部门来说，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。”[2]加快乡镇行政管理体制改革、构建符合乡镇经济社会发展需求的“理想的治理形态”也逐渐成为当前我国改革实践和理论研究所关注的热点和重点命题。其中，近年来从中央到地方，以“强镇扩权”为主要特征的新一轮基层治理创新的实践已然是风生水起。 所谓“强镇扩权”，有的地方也称为“扩权强镇”，这一概念包含了“强镇”和“扩权”两个辩证互动过程：一方面，是指根据需要向经济实力强的镇(强镇)下放部分经济社会管理权限(扩权)的行政体制改革活动；另一方面，也包含了通过赋予镇级政府的扩展权限(扩权)来强化镇级政府能力(强镇)的改革诉求。总之，从逻辑上看，强镇扩权是一种依靠行政力量破除阻碍区域经济发展的体制性因素的行为。其形式上体现为组织结构的重组再造以实现综合精干化、人员的优化高配以实现专业精英化、功能设计优化以实现有机协调；其内在则体现为通过纵向重新分配公共权力资源，借助于权力的再调整和再配置，以强化地方政府能力、提高基层治理绩效，从而服务于地方经济社会发展。 现实的需要是理论创新的根本动力。围绕强镇扩权、行政体制改革如何破题、如何深化等一系列命题，已然成为近年来学界关注的热点，积累了大量的研究成果。在总结已有研究和聚焦乡镇行政体制改革实践的基础上，笔者思考的问题是：近年来各地强镇扩权改革实践探索的进展如何?有哪些值得借鉴甚至推广的创新和突破?强镇扩权改革中还有哪些深层次的问题需要改革者反思和探究?更进一步的改革应该如何推进? 二、“强镇扩权”行政体制改革的实践与创新 进入21世纪，我国乡镇行政体制改革的探索逐步深入。2012年，党的十八大报告强调了“要深化乡镇行政体制改革”，明确了乡镇行政管理体制改革在我国行政体制改革整体布局中的重要地位。2013年，党的十八届三中全会进一步指出：“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。由此溯前，这方面的工作很早就已经阔步推进。早在2004年，国家发改委先后两批共确定270来个经济实力较强的小城镇开展全国小城镇发展改革试点工作，积极推进行政管理、城镇规划、土地管理等方面的改革。2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”。2010年4月，中央编办、中央农办、国家发改委、公安部等多部门联合下发有关通知，明确在13个省的25个镇进行强镇扩权行政体制改革试点。2010年6月，国务院批准的《长三角区域发展规划》进一步提出：“健全基层行政管理体制，对江苏、浙江具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予部分县级经济社会管理权限，探索中心镇行政综合执法管理体制改革。”在中央政策效应的影响下，浙江、广东、江苏、山东、安徽等多个地方也结合自身实际情况，率先在一些经济较发达的乡镇积极探索强镇扩权行政体制改革，取得了不少鲜活而宝贵的经验。我们认为，其中创新程度高、实际影响大、具有代表性和示范性的主要有3种模式。 1.率先培育“镇级市”的浙江模式 在地方行政体制改革实践进程中，浙江是公认的改革先行者。早在1992年，浙江就开始试水扩权强县改革，并在全国形成示范效应。2007年，浙江在强县扩权的基础上又实行强镇扩权改革战略，选定141个省级“中心镇”，遵循“依法下放、能放就放”的原则，赋予部分县级经济社会管理权限。浙江率先启动强镇扩权改革，客观上是浙江经济社会发展的必然。“浙江省经济发展的一个重要特点就是卓有成效的‘块状经济’，‘一镇一品’、‘一镇一业’……已成为浙江块状经济的典型现象，大批经济强镇实力甚至可以和县级市相匹敌。”[3]而这些经济强镇的进一步发展却局限于体制瓶颈，因此，加快强镇扩权改革以释放镇域经济社会发展活力就成为必然的选择。浙江在其后的强镇扩权改革进程中，最突出的亮点当属“镇级市”的培育。“镇级市”的理念首次见诸媒体是在2010年年初，这一政策畅想的提出，即引起了社会的广泛关注和热议。同年年底，浙江省选择27个试点镇，正式启动小城市培育试点三年行动计划，并提出“一年一个样、三年大变样”的发展目标。浙江省启动的镇级市培育试点并不涉及行政区划层级调整，它的本质特征是以城市的标准和要求来建设和发展乡镇，以城市的标准来管理和服务乡镇。其中，政府的管理能力、办事效率、服务质量则是小城市发展的重要影响因子，而这些则是需要通过扩权改革赋予镇级政府更大的经济社会管理权限和更多的自主发展权力。通过多年的培育，在保持镇级建制不变、符合法律法规的前提下，浙江赋予了这27个试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限。扩权改革后的成效是显著的，27个试点镇的城市形态雏形已初步显现。扩权改革以来，“27个试点镇投资实现30％以上的增长，GDP增速达12％以上，财政收入增长超过18％，发展速度之快令国内不少一、二线城市相形见绌。”[4]总之，浙江的强镇扩权改革道路，是率先在从镇到城的转型发展中，探索建立一套适合小城市发展的公共管理与公共服务体制机制的过程。
