《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“必须切实转变政府职能，深化行政改革，创新行政管理方式”[1]。当前，中国的行政改革主要体现为转变管理理念、转变行政职能、完善管理体制。具体来说，行政改革的最终目标是建立这样一种行政管理体制：首先，角色本分、行为规范、职能范围适度、职能结构合理、权力范围有限但权力效力很高；其次，在完善的责任保证机制的基础上，保持权力的必要集中，精干、廉洁、高效并充满活力[2]84。而在“全能主义”政府背景下，如果将行政改革理解为从一种制度均衡向另一种制度均衡转变的过程，那么启动和实现政府转型的“全能主义”政府必然走向“功成身退”。由此，本文试图阐明：行政改革在很大程度上是政府组织自身的变革，换言之，即政府内部的制度变迁，这种制度变迁难以避免改革过程的“内在悖论”。 在2013年9月获批设立的中国(上海)自由贸易试验区内，“负面清单”模式首次亮相国内①。2013年上海自由贸易区“负面清单”制度创新过程，鲜明体现出当前行政改革推进的难题。具体而言，“负面清单”管理模式中存在什么问题?这些问题凸显出哪些行政改革困境?更进一步，哪些因素导致了当前行政改革的困境? 一、文献回顾：行政改革困境的“体制障碍论” 中国行政改革所涉及的内容十分广泛，包括各级政府的法定职能、机构设置、人员编制、财政制度等。对于行政改革所遇到的问题，既有研究主要从行政体制的整体角度考察其成因。归结起来主要包括六方面原因：(1)政府改革目标“精干、廉洁、高效并充满活力”本身难以操作化，造成了改革目标的模糊性。(2)行政改革是在现有的政治和法律体制内开展的。后者改革的滞后影响到行政改革的顺利推进。(3)我国的行政改革受到资源的限制[2]。(4)行政改革涉及的制度缺失。包括各级政府的职责与权限缺乏明确法律规定、行政组织方面程序制度缺失等。(5)行政体制与社会需求不匹配。例如自上而下的“指挥式”管理模式与市场经济多元化的网络结构不适应，以及政府对社会的管理模式与多元阶层并存的需求不适应。(6)行政体制缺乏科学性。例如，政府结构方面不合理、行政体制中权力配置不科学等[4]。 上述研究提出了诸多有助于理解行政改革困境的思路，例如对于改革目标模糊性的考察、对于改革所处的结构性环境的洞见等。然而在总体上，现有的研究仍然难以摆脱传统研究视角——“整体视角”的逻辑，即把“政府”宽泛地视为一个主体或一个组织。尤其是，在大量关于中国政府转型和行政改革的文献中，存在着将行政改革困境的原因宽泛归结为“体制障碍论”的倾向，而“有关政府内部运作过程和机制的研究存在着明显空白”[5]。正如传统的政治学研究中所暗含的假设——“组织的存在是为了增进集团成员的共同利益”②——在20世纪后半期受到了行为主义革命的系统性反诘，并由此衍生出诸多创新研究一样，对行政改革的传统“整体性研究”也亟待“解剖”。与现有文献不同，本文尝试跳出将行政改革之困境笼统归结为“体制障碍论”的传统研究路径，进入到政府组织内部来考察不同机构、制度、规则和行为者之间的互动。 二、行政改革的“内在悖论”：概念界定 研究中国政治变迁的“中层理论”将行政改革视为一系列政策过程，对于理解行政改革提供了极具启发性的框架。其中包括：制定和执行改革政策所处的政治环境是怎样的；制定和执行改革政策的影响变量有哪些，其中哪些发挥了决定性作用；这些发挥决定性作用的变量(群体、组织和个体)，其政策偏好在政策选择中所依据的标准是什么[7]。当进入政府内部，通过中层理论的视角来观察行政改革时，就能得到对行政改革的不同理解：行政改革意味着，当决策团体发现进行制度变迁的预期收益大于制度变迁成本时，就着手设计新的制度预案并与其他行动团体进行权力博弈，进而确定实施方案；执行团体再和其他行动团体权力博弈；经过数次博弈后达成新的制度均衡。在通常情况下，尤其在以体制变革为主的行政改革中，改革发起者、推动者和改革对象皆处于行政组织内部。 因此，行政改革的“内在悖论”其内涵可被界定为：行政改革在很大程度上是政府组织自身的变革，即政府组织内部的制度变迁。在行政系统内部的变革中，政府扮演着制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者等多重角色，改革的发起者、推动者和改革对象皆处于行政组织内部，变革主体和客体之间存在密切关系，两者甚至可能有相当大的“重叠”，因而行政改革蕴含着难以避免的“内在悖论”。将行政改革“内在悖论”分解来看：“内在”指的是作为组织变迁的行政改革，改革主体、客体均存在于政府组织内部，并且“改革者”与“被改革者”之间具有密切关系甚至存在“重叠”；“悖论”则指的是行政改革难以避免“自己改革自己”的矛盾，因为行政改革难以摆脱以下逻辑：第一，组织和制度变迁过程深深“嵌入”到现存结构中；第二，制度变迁中存在路径依赖[8]；第三，制度变迁中的行动者既是具有自身利益计算的理性人，又是受制度和规则约束的社会人。 阿伯巴克和罗克曼认为，“比较行政中存在三个分析单元：结构、角色和行动”[9]P41。由此引申，本文认为行政改革“内在悖论”的形成机制包括如下三个方面：(1)结构——行政改革所“嵌入”的结构性环境；(2)角色——行政改革过程中主要行动者之间的博弈；(3)行动——行政改革中的路径依赖和行动目标的模糊性。 三、案例回溯：“负面清单”的创设及其困境 在上述框架下，本文以《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(2013年)》的创设过程作为案例，来检视行政改革的“内在悖论”。本文选择上海自贸区“负面清单”作为案例，原因在于这一制度创新能够反映出当代政府制度改革的主要特点。“负面清单”制度出台是一种典型的通过政府计划来推进制度创设的方式。因此“负面清单”模式鲜明地反映了行政改革的思维和方式变化，即逐渐从以市场准入的审批与限制为主，到以市场准入的禁止规定为主；从政府通过行政手段的积极干预，转变为通过法律手段的消极规制。
