一、问题的提出和研究方法 (一)问题的提出 政府职能履行的形式主要有行政审批、行政处罚、行政征收、行政裁决、行政检查等，行政审批是最重要的一种形式，它是观察政府与市场、政府与社会关系的最重要窗口。然而，浏览已有国内研究文献可以发现，它们大多从某个个案出发去探讨中国行政审批制度改革的政策选择和实施路径，或者从宏观上探讨其成效和方向等①，没有运用规范的定量研究方法、具体的审批项目数据去探讨中国政府职能转变状况。个别的研究如董建新和李叶兰选择了中央、广东省、中山市的行政审批事项进行分析②，但主要定位于探讨纵向政府间事权的划分标准，而不是从中去探讨政府职能转变，且它是一个静态的研究，难以显示出行政审批制度变迁的历史轨迹。因此，本文准备弥补现有研究之不足，通过对行政审批项目的变化进行量化的历史分析(即对1999年以来行政审批项目变迁做整体性分析)，并通过对四级政府即国务院—省级—市级—县(区)级政府行政审批项目变迁的分析，探讨政府职能的转变情况。而根据学者们对政府职能转变的界定③，本文具体探讨政府职能总量的变化、政府职能结构的变化和政府职能实现方式的转变三个方面。 (二)研究方法 1.样本的选取和数据来源 本文选取在行政审批制度改革领域具有典型意义的国务院、广东省、佛山市、南海区作为样本，是基于以下两点考虑：一是自2013年1月1日开始，广东省对行政审批项目实施目录管理办法，对1999年以来的历次行政审批制度改革后的项目变迁做了比较详细的记录，包括取消、下放、转移和保留，数据较齐全。二是2010年广东省被国家列为创新行政审批方式试点省，实际上是对其改革成效和经验的肯定，因此，具有较好的代表性。而佛山市是地处珠三角核心区的一个地级市，其行政审批制度改革走在全省的前列，2009年被广东省确定为行政审批方式创新试点市。2013年9月，佛山市南海区则正式被省机构编制委员会列为广东省行政审批标准化建设试点地。一般来说，行政审批制度改革走在前列的地区，其政府职能转变也会走在前列，因此，分析其改革的动态就具有较好的代表性意义。 本文除特别注明外，所有关于四级政府行政审批事项的数据(含各种图表)均是笔者通过检索政府网站如政府门户网站、机构编制网、行政服务中心网站等获得的四级政府文件、政府令和函件等并进行整理而成，不再一一注明。数据的时间范围从1999年启动行政审批制度至2014年5月。 2.行政审批制度改革进程简介 1999年启动行政审批制度至今，国务院共进行了六轮大规模的清理工作，大致保持每两年一轮的清理节奏。它们分别是：2001年至2002年，第一轮；2003年，第二轮；2004年，第三轮；2007年，第四轮；2010年，第五轮；2012年，第六轮。除了这六轮次的改革外，2013年5月以后国务院又多次发文，决定取消和下放了众多的审批事项。 广东省共开展了五轮大规模的清理工作，它们分别是：1999年至2000年，第一轮；2003年，第二轮；2004年至2008年，第三轮(分三批次)；2009年，第四轮；2012年，第五轮。此外，2013年至2014年3月，广东省又对事项进行了清理。 佛山市共进行了五个轮次的清理，分别为：2000年，第一轮；2002年，第二轮；2005年至2007年，第三轮(分两批次)；2010年，第四轮；2012年，第五轮。此外，在国务院第六轮改革中，涉及市级事项有39项。南海区作为佛山市下辖区，2010年前的四轮改革是在佛山市的统一部署下完成的。随着改革的深入，2011年南海区的行政审批改革工作开始独立运行。至今，亦开展了五轮次的改革。 3.分析框架 行政审批作为政府管制的一种手段，其存在的理由主要有防止市场垄断、控制暴利、解决外溢成本问题、弥补信息不完全、关注过度与恶性竞争、减轻社会损失等功能④，亦即具有经济性功能和社会性功能。经济性功能是指政府管制通过控制自然垄断行业的发展、抑制过度竞争的蔓延、减轻市场信息不完全，防止经济活动的外部性和内部性⑤，防止非效率、低质量等不良后果，引导市场经济的健康发展⑥。社会性功能是指政府通过管制的手段维护社会的公正、保护公众的安全。因此，本文主要关注行政审批与经济、社会关系的变化。同时，政府管制理论认为政府管制存在失灵的风险，导致公共支出成本的增加、政策执行的低效率和社会福利的削减⑦，因而需要对政府管制进行改革。改革应遵循两个原则，即经济、社会发展与变革相适应；进行成本—收益分析，适应改革对效率化的追求⑧。由此，产生了本文的两个研究维度：管制的范围和管制方式的变化。 由于行政审批项目的变迁与政府机构的变迁有一定的类似性，因此，本文参考了何艳玲关于变迁规模、变迁事件和变迁程度等变量⑨。但行政审批项目设置与政府机构设置并不完全相同，同一个政府机构内可能存在多项不同类别的行政审批项目，因而仅从机构性质的角度对项目的变迁进行分析是不够的，还需要采用政府管制的两大维度，即管制范围和管制方式。另外，本文试图对国务院—广东省—佛山市—南海区四级政府进行对比，探讨政府职能的纵向划分情况，因而增加了四级政府机构的分析指标。综而言之，本文从行政审批项目的历史变迁出发，透过管制范围和管制方式的变化，对1999年至2014年5月间国务院、广东省、佛山市、南海区四级政府行政审批项目的变迁进行分析，探讨政府职能在近15年间的变化，分析框架如图1所示。
