doi:10.3969/j.issn 1007-6522.2015.03.001 走向服务业大国的经济转型升级对深化以简政放权为重点政府改革提出了新的要求：服务业市场对内、对外开放倒逼负面清单管理的全面推行；无论是简政放权还是形成公平竞争的市场秩序，都要求尽快实现市场监管由以行政审批为主向以法治为基础的转型；新阶段创新公共服务体制机制，重在全面推行政府购买公共服务。“十三五”以理顺政府与市场关系为主线的行政体制改革，政府发展理念的深刻变革，需要尽快形成适应新常态、引领新常态的政府发展理念。 一、全面实施负面清单管理 服务业市场无论是对内开放还是对外开放，都需要以实施负面清单管理为重点，实现政府经济管理方式的重大变革。总的判断是：随着行政审批制度改革和上海自贸区负面清单管理的深入推进，“十三五”全面实施负面清单管理的时机与条件基本成熟；全面实施负面清单管理将使我国的经济转型升级获得新的“制度红利”，充分释放服务业市场潜力和激发服务业市场活力。 (一)以实施负面清单管理破题政府转型 1.行政审批制度改革到了“最后突破期”。 第一，行政审批制度改革取得重要进展。行政审批制度改革是新一届政府实现自我革命最重要的改革。2013年年初，国务院总理李克强在履职后承诺将1700多项行政审批事项再减少1/3作为本届政府任期内的重要目标，当年国务院取消和下放了416项行政审批等事项；2014年，进一步下放和调整一批行政审批项目等事项403项，已基本实现本届政府任期内减少1/3的目标。 第二，行政审批制度改革在激发市场活力上成效显著。据国家工商总局统计，自2014年3月1日商事制度改革开始实施，截至2014年12月8日，全国新登记注册市场主体1004.71万户，同期增长16.65％，平均每天新注册企业由改革前的6900户上升至1.04万户。 第三，开放服务业市场客观上要求行政审批制度改革的新突破。进入服务业市场开放的新阶段，虽然国家提出了企业可以进入法律未禁止的领域，但无论是教育、医疗、文化，还是金融服务业，社会资本和外资进入仍面临着繁琐的行政审批和某些限制条件。 2.“十三五”：以实施负面清单管理倒逼行政审批制度改革。 第一，上海自贸区实施负面清单管理是行政审批制度改革的超前探索。我国的负面清单管理始于上海自贸区的探索。负面清单管理是对传统行政审批制度的系统性颠覆。在传统行政审批制度模式下，政府可以以多种名义对企业的市场准入加以审查和限制，而负面清单管理的重要特征是实现市场主体“法无禁止即可为”，公权力“法无授权不可为”，让企业明明白白知道哪些不能做，哪些是需要通过审批核准的，就能够最大限度地减少企业面临的繁琐的行政审批手续。 第二，上海自贸区负面清单管理模式逐步完善。负面清单管理在推动行政审批改革上的作用取决于清单的长度。负面清单的长度越短，表明需要审批的事项越少。2013年9月，上海自贸区成立后公布的2013版针对外商投资的负面清单的长度多达190条，2014年7月发布的2014年版负面清单则减少到139条，比2013版减少了51条，清单长度缩短了26.8％。[1] 第三，自贸区的扩容扩大了负面清单管理试点范围。根据2014年12月28日全国人大常委会授权国务院新批三家自贸区以及扩容上海自贸区并暂停相关法律法规的会议决定，上海自贸区新扩进陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区，同时又新批广东、天津、福建三个自贸区。未来的发展趋势是，新扩建的上海自贸区和新批的三个自贸区共用一个负面清单。 第四，全面实施负面清单管理应当成为行政审批制度改革的目标。负面清单管理既能够体现市场在资源配置中的决定性作用，克服企业的负面行为，又能够有效地限制政府权力，是现代市场经济条件下政府管理经济的有效形式。为此，中共十八届三中全会《决定》明确提出：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。” 3.“十三五”：以实施负面清单管理带动政府职能转变。 第一，实施负面清单管理有利于明确界定政府与市场边界。正面清单管理可以在政府与市场边界模糊的条件下施行，而实现负面清单管理首先需要重新界定政府与市场、政府与企业的边界，在规范政府干预市场裁量权的同时，实现政府职能履行的公开透明。 第二，实施负面清单管理有利于政府向市场放权的到位。从改革实践看，负面清单如果过长的话就会失去意义。实施负面清单管理的关键是尽可能减少政府干预市场的权力，并把过泛、过滥干预市场的政府权力真正关进制度的笼子里。 第三，实施负面清单管理有利于倒逼行政权力结构调整优化。推行负面清单管理，涉及行政审批、市场监管等权力结构的调整，更涉及深层次的决策权、执行权、监督权的重新配置，以及中央和地方权力结构的调整。 第四，实施负面清单管理有利于建设法治政府，并实现政府与市场关系法定化。实现负面清单管理的重要前提是政府依法管理经济，要求政府与市场关系明确化、法定化，由此倒逼法治政府的建设进程。 (二)从中央到地方全面走向负面清单管理 1.全面实施负面清单的条件逐步成熟。
