基于政府间财力配置视角的资源税改革效应

       我国分税制财政管理体制的缺陷之一就是地方财力与事权不匹配。为解决增值税与营业税间的重复征税，促进现代服务业发展和优化产业结构，“营改增”已在全国范围内开展。但从政府间财力配置格局看，“营改增”的深化很可能会弱化地方财力，加剧地方财力与事权的不匹配程度。资源税改革是我国新时期税制改革的重要组成部分。到目前为止，我国已将煤炭、原油及天然气纳入了从价计征范围。国家对资源行业的调控机制更加规范和透明，资源税改革取得了初步成功。在不考虑政府间事权调整的情况下，资源税改革带来的地方税增收效应无疑会缓解地方财力与事权不匹配现状，在一定程度上优化现行政府间的财力配置格局。本文拟对资源税改革对政府间财力分配造成的具体影响、资源税的变化趋势、资源税与其他税制改革在政府间财力配置方面的协同效应进行探讨。

       一、资源税改革对政府间财力配置的影响

       (一)初级资源产品的区域分布特征

       现行资源税是对未加工的初级资源产品征收，我国资源税的区域分布与初级资源产品的区域分布在较高程度上吻合，厘清初级资源产品在全国各地的分布状况有利于更好地把握资源税在各地的征收现状。煤炭、原油、天然气是我国资源税的三个主要税目。为从整体上考察我国初级资源产品生产在各地方的分布特征，这里以省区(市)为单位，选取煤炭、原油及天然气三个指标表达各省区(市)资源生产概况，通过将各指标换算为标准煤单位，以加总后得到的标准煤总量代表各省区(市)资源生产总量。由表1可以看出，我国各省区(市)资源生产量差异较大。内蒙古、山西、陕西、新疆四省区位居资源生产量最前列，其资源生产量合计占全国比重达59.01％。浙江、上海、海南、北京等省(市)资源生产量占全国比重很小。从区域角度看，资源大省基本都属于中西部地区，但中西部省区(市)并非全部为资源大省，江西、湖北、广西、青海、重庆五省区(市)的初级资源生产量占全国的比重均不足1％。大部分东部省区(市)都属资源小省，占比超过1％的也仅有天津、河北、辽宁及山东四省区(市)，且东部各省区(市)占比均未超过5％。总体上看，以煤炭、原油及天然气为考察对象，初级资源产品生产主要分布在中西部地区，东部地区所占比重很低，但各区域内部省区(市)间的差异也较大，不容忽视。

      

       注：(1)一次能源生产量是指能源企业(单位)在一定时期内开采的自然界现存资源品(即初级形态资源产品)数量，如煤炭、原油、天然气等。由于资源税是对初级形态资源产品征税，一次能源生产量可以较为准确地描述资源税的征税对象。

       (2)本表中的一次能源生产量为煤炭、原油和天然气分别换算为标准煤单位后的加总值。换算系数采自《综合能耗计算通则》(GB/T 2589-2008)，原煤、原油及天然气的换算系数分别为：0.7143、1.4286及1.3300。

       资料来源：原始数据来源于《中国能源统计年鉴2013》。表中的一次能源生产量包括煤炭、原油和天然气。一次能源生产量占全国的比重由笔者根据原始数据计算而得。

       (二)资源税改革对横向财力分布格局的影响

       基于上文分析，初级资源生产在全国分布的不均衡决定了各地方资源税差异也较大。但由于煤炭、原油、天然气的资源税计税依据不同，各省区(市)初级资源产品类型存在明显差异，资源税在各省区(市)间的分布与初级资源产品生产分布不会完全相同。本部分主要分析资源税改革对不同省区(市)增收效应的相对差异。表2列示了2010-2013年各省区(市)资源税变动情况，并描述了各省区(市)资源税在地方税中的地位。考察表2可以发现：

       1.资源税改革对地方政府的增收效应异常明显。《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》(财税[2010]54号)的实施时间为2010年6月1日，仅执行半年，新疆的资源税收入就增长了164.41％；《财政部 国家税务总局关于西部地区原油天然气资源税改革若干问题规定的通知》(财税[2010]112号)的实施时间为2010年12月1日，除云南、贵州两省区(市)外，西部其余省区(市)2011年资源税收入都增长迅猛；《关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》(国务院令第605号)在全国的实施时间为2011年11月1日，由于西部省区(市)资源税增收潜力在2011年得到挖掘，除浙江等个别省区(市)外，东部和中部其余省区(市)2012年资源税增速都非常明显。但改革增收效应充分释放后，2013年各省区(市)资源税增速趋于稳定，甚至福建等省区(市)资源税收入有所下降。

       2.对资源结构不同的省区(市)，资源税改革对其增收效应影响不同。以新疆为例，其油气资源在资源结构中占有很大比重，政策出台实施当年及次年的资源税都出现了大幅增长，但之后增速都出现了大幅回落。除改革前后税制差异影响外，另一很重要的原因是油气企业自测适用的综合减征率在提高，导致对企业的实际征收率逐年下降。资源结构以油气为主的四川、青海、黑龙江也存在类似情况。与此相对应，以煤炭为主的山西，其资源税增速较为稳健。基于油气企业综合减征率逐年降低的趋势，同时考虑到油气企业实际利润率较高的现实，应进一步提高油气企业资源税税率。《关于调整原油、天然气资源税有关政策的通知》(财税[2014]73号)的颁布实施有望扭转油气企业实际负担率逐年降低的趋势。