1994年分税制建立以来，随着基层财政困难、债务负担加大、土地财政等问题的出现，社会各界对分税制的争议不断。一些人认为，分税制是造成我国财政经济领域诸多困难的元凶，因而主张分税制应退回到财政包干制。还有一些人认为，应在中央政府和地方政府之间实行分税制，地方政府之间的财政关系应因地制宜，实行包干制等不同类型的财政体制。本文认为，我国财政领域出现的问题并不是分税制本身造成的，而与分税制不规范有关；与市场经济相适应的分税制的改革方向是正确的，关键是如何完善分税制，而这又与分税制建立的原则密切联系。我国究竟是应建立财力与事权相匹配的分税制，还是应建立财权与事权相统一的分税制，抑或是其他?对此，社会各界众说纷纭。本文在对各种分税制原则优劣比较的同时，分析了分税制原则之所以产生差异的原因，构建了指导我国政府间财政关系的事权与支出责任相适应、财力与支出责任相匹配的原则。 一、关于我国分税制原则的种种观点 (一)财权与事权相统一的分税制 天津财经学院李炜光教授认为，县乡财政困难并不是分税制造成的，而恰恰是分税制不到位造成的。分税制后，中央、省级、市级财政层层集权，而事权却在下移，导致基层财政收不抵支。尽管中央拿出60％～70％的收入进行转移支付，但由于转移支付的不规范、政府层次过多，基层财政得到的转移支付资金仍然有限。因此，他建议：要合理划分中央、地方政府的事权范围(职责)；根据事权范围，依据公共品的层次性划分各级政府的财政支出范围；根据各级政府的财政支出，确定各级政府的财政收入，建立财权与事权相统一的分税制；中央应下放税收管理权，合理确定中央与地方的主体税种，建立规范的转移支付制度。 (二)财力与事权相匹配的分税制 财政部财政科学研究所刘尚希研究员认为，我国政府间事权的划分与西方不同。按事权要素来说，西方国家政府间事权划分采取的是各事权要素主体同一的方式，表现为：中央决策、中央执行、中央出钱；地方决策、地方执行、地方出钱。我国政府间事权划分大多是采用各事权主体相互分离的形式，表现为中央决策、地方执行。如果采用西方的方式划分我国各级政府的事权，以此为基础划分财权，不仅我国的事权无法按照项目划分清楚，因为大多数事权由各级政府共担，而且由于各地经济发展条件不同，其财权的财力含量也不同，即使做到了财权与事权匹配，也无法实现财力与事权匹配。因而，分税制应强调的是财力与事权的匹配。最近，他又认为，事权和支出责任相匹配和财力与事权相匹配是一致的，事权和支出责任相适应，就是财力与事权相匹配。 山东大学李齐云教授也持相同观点。从理论上讲，公共品层次性决定了不同层级的政府负责提供受益范围不同的公共品，从辖区内征税为公共品融资，即财税体制实现的是“财权与事权匹配”。然而，在市场经济条件下“财权与事权匹配”难以做到。实践中更多的情况是上级政府通过转移支付弥补下级财政的收支缺口。因此，财税体制的目标是“财力与事权匹配”，即地方政府凭借财权实现自主财力，并从上级政府获得转移支付资金，实现财力与事权的匹配。 (三)财权与事权顺应基础上的财力与事权相匹配的分税制 安徽省财政科学研究所王恩奉研究员就“财力与事权相匹配”的观点提出了自己的看法。他认为，当分税制不尽完善、财权与事权的划分还不清晰时，作为缓解县乡财政困难、完善分税制的对策性研究，这一观点无可厚非。但是，如果把它作为分税制的改革目标来贯彻，未免有些牵强。他解释到，财权是基础，财力是财权运用中的实质内容，财力的运用属于财权范围的制度安排。因此，既不能离开财力来空谈财权，更不能撇开财权直接将财力与事权进行匹配。“财力与事权相匹配”原则的优点是明确了财力的目标是事权，但容易使人误认为财权并不重要而财力重要，致使分税制回到原来的分成制、包干制。据此，他认为分税制的目标或原则应为“在财权与事权相顺应的基础上，力求使各级政府的财力与事权相匹配”。 (四)财力与公共服务职责间接匹配的分税制 国务院发展研究中心倪红日研究员对计划经济下和市场经济下的政府事权进行了区分。计划经济下各级政府的事权是按行政隶属关系来划分的，各级政府对其治理下的国营企事业单位的行政管理权就是政府的事权。尽管现行政府间财政关系仍含有按隶属关系划分事权的成分，但随着政府与企业关系的改变、政府职能的转变和管理型政府向服务型政府的转型，特别是以税种来划分政府收入的分税制的建立，按行政隶属关系划分事权的做法已不适宜，应把“事权”更新为“公共服务职责”，并把“公共服务职责”解释为“各级政府承担的由本级政府提供公共服务供给的职能和责任”。“这一概念体现的是以下与‘事权’概念不同的几个特点：首先，政府职责主要是提供公共服务；其次，政府是服务型政府，管理寓意于服务之中；再者，各级政府的公共服务职责的划分不能仅仅依据行政隶属关系。” 2007年，倪红日在《政府间事权财权关系研究》中把公共服务支出与收入的匹配分为直接匹配和间接匹配两种方式以及与此对应的两种财政体制。直接匹配是在财政分权体制设计上，各级政府的支出数量和收入数量大体相当，即财权与事权相统一。1994年之前的体制就是如此。间接匹配是在分权体制的设计上，收入的划分不考虑地方政府本级收入和支出的匹配，而是在中央集中收入后，通过转移支付实现各级政府收入和支出的匹配，即财力与事权的间接匹配。我国的分税制就是如此。总之，可以把事权与财权统一的财政体制看作财政收入和支出的直接匹配，间接匹配意味着下级政府的公共服务支出管理责任与收入并不是直接匹配。可见，不同的匹配方式对应着不同的财政体制。
