党的十八届三中全会明确提出，适度加强中央事权和支出责任，在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，建立事权和支出责任相适应的制度，充分调动中央和地方两个积极性。 从目前来看，我国现行政府间财政分配关系很不完善，与上述要求明显不相适应：一是政府职能和支出范围界定不够明确。政府和市场、政府与社会在资源配置中的地位、作用不清，政府职能存在缺位、越位、错位情况。哪些职责和支出应该由政府负责，哪些职责和支出应该由社会承担，缺乏清晰的界定和规范的制度规定，存在很大的随意性。一些应该由政府负责的义务教育、基础科研、公共卫生、基本医疗、社会保障、文化事业等经费，还远远没有到位，有的事项，如“希望小学”，却将职能和支出责任推给了市场，淡化了社会事业的公益性；而有些应该由企业或民间投资的企业技术改造、扩大再生产等，却由政府直接投资，使财政承担了沉重的支出责任，致使政府的支出范围越来越大，支出责任越来越重。二是中央与地方政府之间职责划分不细。1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对划分中央与地方职责和权限做了框架性规定，但未及细化，加之在政府与市场、社会关系上处理有所不当，在实际执行中难以具体落实。这种状况导致中央与地方之间责任不够清晰，既不利于政府统筹履行职能，也难以考核政府责任的落实情况。三是地方税体系建设严重滞后，地方政府缺乏稳定的收入来源。从目前来看，五级政府间的收入划分以增值税、所得税等大税种的共享收入为主。地方税收入中，大宗税种仅有营业税，而由于营业税有明显重复计征之弊，不利于产业分工细化，“营改增”全面推开后，作为地方税主力的营业税大头归中央，致使本已偏弱的地方财力“雪上加霜”，从根本上、制度上解决地方税问题迫在眉睫。 按照十八届三中全会的总体要求，建立健全新型央地财政关系的任务很重，难度很大，是一块难啃的“硬骨头”，必须下大力气重点攻坚予以突破。在新形势下，调整和完善中央与地方政府之间的事权和财权，建立健全新型央地财政关系的总体原则是：中央适度上收事权，减少职责共担，尽可能减少共享税；赋予地方政府相应的财权，以满足其承担事权的需要。 一、建立新型央地财政关系首先要正确处理政府与市场的关系 政府与市场之间关系的正确处理决定政府职能的合理化，政府职能决定政府事权和支出责任。因此，建立新型央地财政关系，首先要正确处理政府与市场的关系。一是划清政府与市场的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。应遵循“市场优先”的原则，凡市场能做好的就交由市场去做；凡市场能做但做不到位的，由政府发挥辅助作用；凡市场做不到的，由政府牵头承担或组织相关资源配置。政府可以去引导，可以有多种方法，包活提供产品或者服务等等。二是规范政府职能，以下放行政审批权限为突破口，加快政府职能转变，将政府工作重点放在宏观规划、法规制定、事中和事后监管等方面，减少事前审批和对经济的直接干预。详细制定并公开部门职权范围清单，保留政府在职责范围内的有限自由裁量权，同时严格限制范围以外的政府行为。建立良好的政社和政企互动关系，使政府、社会组织在遇到职责外业务或者一时界定不清的问题时，能够及时传递信息、合作解决，并在事后做出清晰划分，防止出现政府和社会组织“踢皮球”。三是强化市场体系建设，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率。 二、全面调整央地事权划分范围 中央与地方政府之间的事权划分改革，重点在于中央政府应在认真履行好自身明确事权的基础上，适度上收一部分事权。 (一)中央要认真履行好自身职责 根据公共产品层次性和受益性原则，国家主权性和安全性公共产品的提供，包括外交、国防、海关、空间开发和海域海洋使用管理等，属于中央政府事权范围，应完全由中央政府负责。中央政府本级独立承担的职责力争做到自己完成，少用共同承担的方式，按照区域或者行政级次建立自己的垂直派出机构，负责直接支出和委托支出的监督。 (二)将基本公共服务兜底类事权上收至中央 根据前述政府间事权划分的原则，首先应该上收中央的事权是基本公共服务下限兜底类事权。其中：基本公共服务下限兜底类事权重点包括基础教育(九年义务教育)、基本医疗、基本养老、基本住房、基本公共卫生、城乡居民最低生活保障(以下简称“六类基本公共服务”)。究其原因，主要在于：一方面基本公共服务关乎整个社会的公平性，关乎人的权利平等，也关系到劳动力的全国性自由流动；另一方面，鉴于中国相对集权型政治体制和政绩评价制度的缺陷，地方政府在基本公共服务提供方面通常缺乏充分的内在激励。当然，这并不是要完全否定地方政府在这方面的责任和能动作用，在体制安排中，可考虑由中央保障基本公共服务的下限标准，在此基础之上的改善型服务由地方政府负责筹资并组织提供，地方政府通过“锦上添花”来增强该地区对人力资本、技术等生产要素的吸引力。具体可划分以下两类，适度区别对待：第一，养老保险、最低生活保障、失业保险、廉租房租金补贴、社会抚恤等资金保障类基本公共服务事权和支出责任应由中央政府负责；第二，基础教育、公共卫生、低于成本的基本医疗服务等事权，可采取中央和地方共担的方式，由中央出资委托地方组织实施。 (三)资源环境类事权应上收中央 资源环境保护通常与地方经济发展存在一定的冲突，让地方政府自己的“左手”管好自己的“右手”，显然是不现实的。而我国当前资源环境保护事权仍然以地方承担和管理为主，从而导致现实中问题重重：资源利用上的“竭泽而渔”，环境污染的日趋严重，生态退化日愈加剧等等。近年来，中央设立了多项环保专项资金，希望以此来督促地方政府重视并加强这方面的责任。但是，实际效果却很不理想，比如中央专项资金支持建设的污水处理厂只有在中央检查组下来检查时才运行，平日里基本处于闲置状态。因此，应考虑将资源环境保护事权上划，包括跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、全国性环境保护等具有全国性和大区域影响的环境事务，应由中央来承担和管理，以增强环境事权管理的统筹性和一体化效应。
