户籍制度是中国社会建构的一种基础性制度安排。通过户籍制度，形成了农业户口和非农业户口两种身份体系，并由此构建了城乡分化的社会管理和公共服务模式。2014年7月，国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，为新时期户籍制度的深化改革提供了指导思想、基本原则和发展目标，并对户口迁移政策调整、人口管理创新等提出了具体要求，备受社会各界瞩目。户籍制度改革牵涉到不同的群体，对于利益相关者的权利安排将影响到各自利益的满足程度，并最终决定改革的成败。本文将以户籍制度改革中的利益相关者为切入点，对其权利的现状和合理的分配进行研究，以期对新一轮户籍制度改革提供在关键环节和核心问题等方面的前瞻性思考。 一、户籍改革中利益相关者权利的重要性 户籍改革是在政府主导下，在行政相对人参与和配合下所进行的制度调整。户籍改革将直接影响到城市群体和农村群体的自身利益，附于其上的社会福利保障和土地权等的变革将深刻影响原有的惯性利益享用思维，从而引发赞成或支持浪潮。本文的“利益相关者”正是从这个意义上而言，用于指代参与户籍改革的、具有不同户口的两类群体：城镇居民和农民。户籍改革中利益相关者所享有的利益，正是依据其所享有的不同权利的行使而实现的。因而权利安排对于利益相关者而言具有基础性和根本性的作用，对推动户籍改革顺利进行起着极为重要的作用。 (一)利益相关者权利依附于户籍制度 户籍制度是国家为便于管理而设立的一项基本的行政制度。其形成具有悠久的历史文化传统。历朝统治者为掌握人口状况和强化人身控制，对户籍制度不断进行完善和发展。历史上的户籍制度一般与土地紧密联系，在家国同构的理念下，以家庭作为基本管理单位，并进而扩大到家族、宗族乃至于国家，实行“控制式”的人口管理模式。现代社会继承了这种人口管控的户籍制度(新中国成立初期曾经有过一段短暂的人口自由流动期)，通过户籍制度登记和收集公民信息，确认公民身份，明晰公民存续状态等。由于现代社会大工业的发展，封建社会中完全以土地为基础的户籍管理模式被打破，形成在工业不发达的农村仍然以土地为基础，而城市居民则脱离土地，并换以各项生存和发展所必需的社会保障权利为基础的人口管理模式。 户籍制度设立初衷是掌握和管控人口，维护社会秩序。其基本功能也只是针对人口本身。但是随着现代社会人身权利的不断解放和完善，对人口的不同管理方式也只能相对应赋予不同的权利，形成依附于户籍制度的不同权利体系。农业户口和城镇户口两类不同群体因为管理的模式不同，所能赋予的权利也是不同的。农业户口因为与土地权相联系，如果自行流动则主动失去土地权，形成实际上限制流动的封闭控制式管理模式。农民工进城，即使已经在城市买房居住，仍然只享有农村土地权，而这对他们没有任何意义，但是他们急需的城市教育、医疗和养老等各种城市福利却无法享有。城镇户口人群享有明确的各种城市社会福利保障，虽然没有限于一隅的土地权制约，但是其所享有的福利却具有地域性，不同城市间的社会保障权利不对接，如果自行流动也会因为接续难而面临着失去社会保障权利的后果，实际上限制了城镇户口人群流动，形成“同国不同城”的畸形现象。“土地制度使得集体土地不能流转不能抵押；行政制度又使得区域城市间互相分割、恶性竞争产业重构，找不到一个很好的办法。这一系列的制度障碍使得中国过去城市化过程中积累了大量矛盾。”[1]两类群体所拥有的不同权利正是依附于户籍制度，并通过不同权利赋予强化了这种分而治之的户籍制度。 (二)利益相关者间权利平衡是户籍制度改革的实质 利益相关者主要有农业户口和城镇户口两类群体，两者间权利的不同造成了城乡两种不同的人口管理模式，并形成依附于户籍制度的权利现状。户籍制度之所以需要改革，就是由于这种“割裂式”的人口管理模式，形成城乡分割状态，而且在城市和农村各自内部间也无法对接；社会上出现“同工不同酬”的不平等现象，社会贫富差距在城乡之间不断扩大；人口自由流动受限，影响到各经济带工业发展所必需的劳动力；用工缺口增大，窒息了经济发展的活力。户籍制度改革的目的正是要改变这种城乡分割的不合理状态，构建城乡统一的管理模式，促进人口自由流动和社会平等。而只有利益相关者间的权利赋予达到相对平衡状态，公民不论地域，享受的权利是平等的，才能解除民众自由流动的担忧，促进社会公平的实现。户籍制度本身的改革并不难，但是单纯改变户籍制度而不改变依附于户籍制度的不平衡权利分配，隐形的城乡分割的权利分配现状仍然将继续发挥作用，人口流动、社会公平等目标也将无法实现。户籍制度改革最核心和最困难的，就是改变依据户籍制度为基础而设置的利益相关者间不平等的权利状态。正是在这个意义上，可以说户籍改革实质上是一场针对不平等权利而发起的战役，主要目标在于消除这种不平等的权利状况，并期待其产生良好的社会效果。改革中利益相关者的权利平衡问题的解决程度，也将最终决定户籍改革的成败。 (三)利益相关者权利的支持和保障有利于巩固户籍改革成果，推动其正面效应持续发挥作用 户籍制度改革将重构利益相关者的权利系统，形成新的利益相关者权利正当的制度安排。但这一切需要其他系统的支撑，目前大部分学者和政府部门都将注意力集中于经济系统是否有能力支撑，这也是户籍制度改革中最突出的问题，主要涉及权利合理安排过程中各地方政府所能够和愿意承担的财政成本。基于福利的刚性增长惯性，如果在不增加现有教育、养老和医疗等社会福利支出的基础上，却期望赋予城乡两种户口群体同等地享受福利的权利，只能通过拉低城镇居民福利来贴补农民的福利，但这很容易因为利益的普遍受损而引发城镇居民的反对；如果增大现在的福利支出，那也意味着政府要增加财政支出，在受困于土地财政不景气、保增长背景下投资支出不能快速下降的情况下，政府本就面临财政资金缺口，额外增加的福利支出成本将给政府带来财政困境。利益相关者的权利得不到支持和保障，户籍改革就会流于表面，甚至走形变样。只有政府有足够的政治智慧，合理安排和筹措所需资金，为利益相关者提供足够的权利支撑和保障，户籍制度改革才能顺利进行，改革成果才能得到巩固。泰勒认为：“改革产生的心理及其强区位化的现代观念的革命，不仅将扫除传统的实体性逻各斯理论，而且也将破除或取代有深厚根基的对人类生活及其在自然中的地位的流行的理解方式。”[2](P192)以户籍制度改革为切入点，通过保障平等的利益相关者的权利，逐步纠正文化、社会等其他领域依据原有户籍制度而设立的各种规定和做法，改变社会中普遍存在的隐形“户籍身份歧视”，从而在意识层面实现权利平衡，重塑一个国家国民的心理生态。户籍改革的正向效应也因此才能持续得到发挥，推动社会的公平与进步。
