[文章编号]1006-0022(2015)04-0144-06 [中图分类号]TU984.199 [文献标识码]C 1 问题的起缘 党的“十八大”报告提出了以人的城镇化为核心的新型城镇化战略,指出要“坚持以人为本,全面提升城镇化质量和水平,走科学发展、集约高效、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子”,并且在党的“十八大”、十八届三中全会和中央城镇化工作会议上,多次提出了关于进一步推进户籍制度改革的要求,希望通过户籍制度改革降低城镇化门槛,推动流动人口有序融入城市,促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。 为此,2014年7月30日,国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)①。《意见》紧紧围绕推进以人为核心的新型城镇化建设的内在要求,明确提出了进一步推进户籍制度改革的指导思想、目标任务、政策措施和实现路径。其主要革新可以总结为三个方面:一是建立城乡统一的户口登记制度,取消农业户口与非农业户口的性质区分,统一登记为居民户口;二是全国实施差别化的落户政策,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模;三是保障农业转移人口的合法权益,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权(以下简称“三权”)作为农民进城落户的条件。 然而,《意见》的实施效果将会怎样?是否能够解决目前城镇化中存在的问题,助推“以人为核心”的新型城镇化?是否能够消除城乡二元结构?是否能够引导城镇化人口在大中小城市合理布局?是否能够解决农民在城镇化过程中的保障问题? 2 从“人—地”双重失控看现行户籍制度改革 城镇化的核心是人口的城镇化和土地的城镇化[1]。“人—地”双重失控主要指在城镇化过程中人口流动的失控和土地利用的失控。人口流动失控主要体现在城乡人口流动失控和大中小城市人口流动失控两个方面。 2.1 城乡人口流动失控:城乡一元户籍制度不足以消除人口城镇化的体制障碍 根据2004~2012年我国城市化率的变化情况(图1),按城镇常住人口统计的城市化率与按非农户籍人口统计的城市化率的差值呈逐年递增趋势,2012年两者的差值已达17.24个百分点,涉及人口达2.33亿,大量人口徘徊于农村和城市之间。因此,在《意见》中提出要建立城乡统一的户口登记制度,取消农业户口与非农业户口的性质区分,统一登记为居民户口。这是否能够从根本上消除农民进城和加速城镇化的体制障碍呢? 以广州市为例,早在2009年,广州市就出台了《加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》,将逐步取消农业户口和非农业户口划分,实行城乡统一的户口登记制度,公民户口将统一登记为居民户口。广州市原来的农村居民和城市居民便享有一样的城市社会福利,但是对于生活在广州市的外来农民工和外来其他城市居民,并不能享受与广州市民平等的待遇和权力,政府的诸多社会福利依然以是否拥有广州市城市户口进行身份识别,如在广州市购房、购车要求必须拥有广州市城市户口或者纳税证明,这就排斥了相当一部分生活在广州市的外来人口。这主要源于1994年分税制改革后财权和事权的不匹配,由于城市建设资金的短缺,地方政府倾向于选择土地财政助推城市用地扩张;同时,城市领导者为了获得更大的政治与经济利益,节省保障性支出,仅对城市户籍人口提供相应的城市政府福利,导致城市流动人口和城市户籍人口在地位、权利及待遇上的不平等(同工不同酬,同工不同福利)[2]。 因此,户籍制度改革是否彻底,主要问题不在于户籍制度本身和户口迁移制度,更不在于农村户口和城市户口,而在于如何消除户籍制度背后所蕴含的福利内容,实现绝大多数福利的非户籍性获取。单纯建立城乡一元户籍制度,难以消除农村人口进城的体制障碍。
图1 2004~2012年我国城市化率趋势 资料来源:根据《2013年中国统计年鉴》《2012年中国城市化率调查报告》相关数据整理分析。
图2 2005年与2010年我国不同规模城市人口变化情况 资料来源:方创琳.中国城市发展方针的演变调整与城市规模新格局[J].地理研究,2014(4):674-685. 2.2 大中小城市人口流动失控:差别化的落户政策难以引导人口在不同规模城市的分布 (1)中小城市在人口流动中遭受冷遇。1997年国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》,提出在继续严格控制大中城市人口机械增长的同时,改革小城镇的户籍管理制度。直至2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,小城镇户籍制度改革才彻底放开[3]。此后到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》的出台,皆提出地级市以下市区全部进行户籍制度改革。然而,中小城镇的户籍制度改革并没有取得预期的效果[4-5]。通过对2005年和2010年不同规模等级的城市人口的增长情况分析发现,城市规模越大,人口增长越快(图2)②[6-7]。可见,虽然小城镇的户籍已经基本放开,但是没有吸引大量的人口进城落户。在我国城市化过程中,人口的流动不仅仅表现为从农村流向城市,从小城市流向大城市的趋势也极为明显。