党的十八届三中全会通过的中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)将农村土地承包权制度作为未来深化改革的主要内容进行了规定，随后的2014年中央《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》以及2015年中央《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》均对深化农村土地承包制度改革问题进行了具体安排。上述几个重要的政策性文件，是在新的形势下对当前及今后一段时间内土地承包经营权制度改革目标的展望，是完善土地承包经营权制度的基本纲领，这促使我们重新审视以《物权法》和《农村土地承包法》为核心的农村土地承包经营权制度，对当前土地承包经营权制度的内部构造，即主体、期限、承包地调整等所存在的问题进行分析、对其深化改革的主要课题进行展望，以期推动我国农村土地制度的发展。 一、户籍、承包资格与土地承包经营权主体制度的塑造 如何构建科学的土地承包经营权主体制度，是农村土地承包制度深化改革的首要问题，其核心在于如何处理户籍、承包资格与土地承包经营权主体之间的复杂关系。土地承包经营权是农民集体成员权的具体体现，即农民作为集体经济组织成员，具有承包本集体经济组织土地用于农业生产的权利。依成员权的理论逻辑进行演绎，可知只有具备本集体经济组织成员地位的农民方享有承包资格，从而成为土地承包经营权的主体；而在当前的政策与法律体系中，是否具有本集体经济组织成员地位，则取决于其是否具有本集体经济组织(即本村范围内)的户籍，这使农业户籍与非农户籍在土地承包资格方面产生了巨大的差异。就具体制度来看，我国现行法律在涉及土地承包经营权主体时，多是以“户”为核心语词进行表述，这使户籍问题与土地承包经营权主体制度之间发生了进一步的逻辑关联。因此，不论是依相关理论进行推演，还是依现行制度进行分析，均可知户籍为享有承包资格的前提，而只有具备承包资格，方可成为土地承包经营人，由此，户籍、承包资格与土地承包经营权主体之间交织着错综复杂的关系。 户籍作为我国特有的一种人口管理制度，最初来源于1958年实施的《户口登记条例》。此条例首次出现了农业户口的说法，其本意是为了限制农业人口盲目外流、维持社会秩序，从而实现人口流动适度管控的目标。1963年，公安部正式出台规定将全国居民划分为农业和非农业户籍。在城乡二元户籍管理体制下，农业人口与非农业人口被严格限定在乡村和城市两个存有天壤之别的世界，即使人口流动已经成为一种常见的社会现象，但不同的户籍背后却有着截然不同的社会意义：非农业户籍被赋予较为强大的社会福利，可以全面享受城镇教育、医疗、住房等各项社会保障；农业户籍由传统意义上的农民所构成，无法享受有效的社会保障。这实际上揭示了户籍与土地之间发生联系的本质原因，即农业户籍的人口因缺乏必要的社会保障，故只能以土地为主要生存来源，因此应赋予其承包资格，从而享受土地承包经营权。在此意义上，土地的生存保障功能成为户籍与土地承包经营权之间产生关联的桥梁。 上述分析表明，破解户籍与土地承包经营权难题的关键，应从土地保障功能角度入手。如何在法律上重塑土地承包资格，从而合理界定土地承包经营权的主体范围，就成为土地承包经营权制度深化改革的重要课题。具体而言，户籍对承包资格以及土地承包经营权主体的影响包括以下几方面。 其一，针对脱离农村生活、但并不必然具有稳定的收入或社会保障的人群，是否应保留其承包资格。这主要是针对农村入学人口而言。具有农业户籍的人口获得高等院校入学资格后，即意味着脱离农村生活，通常他们毕业后也不再回到农村务农。入读高等院校是否必然转移户籍，我国现行政策是允许当事人自由决定，实践中亦确有人将户籍继续保留在农村。然而，不论是否转移户籍，此类人群均不具有稳定的收入来源，当前以及未来的社会保障制度亦不会将在校学生纳入保障对象。因此，针对户籍尚未发生转移的农村入学人口，固然应继续保留其承包资格，即使户籍已经转移至入学地的学生，其农村土地承包资格也应继续保留，而不应被集体经济组织强行终止。需要注意的是，此类人群毕业后通常会获得稳定的收入来源，亦同时享受相应的社会保障，这意味着土地对其的保障功能已经丧失，此时，应由集体经济组织收回其承包地。 其二，针对全家迁入小城镇落户的人群，是否应保留其承包资格。《农村土地承包法》第26条第2款和第3款根据农业户籍入城的不同情况，分别确立了全家迁入小城镇落户时的承包地自愿保留规则和全家迁入设区的市其承包地强制退出规则。①针对前者，《农村土地承包法》第26条第2款规定承包方可根据其意愿，决定是否保留其土地承包经营权；针对后者，该条第3款规定应当将承包地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回承包地。在未来农村土地承包制度深化改革的过程中，前一项规则应予取消，并与后者合并共同构成完整的承包地强制退出规则。全家均落户于小城镇，通常也意味着该家庭具有较为稳定的非农业收入；而随着我国新型城镇化的不断推进，小城镇在未来将会步入快速发展的轨道，相应地社会保障制度建设也将逐步健全。因此，对于全家迁入小城镇落户的承包方而言，已不再以土地为其家庭生活保障，承包资格应随之消失，故也应将这种情况与全家迁入设区的市的承包方做相同处理。据此，未来的承包地强制退出规则可以表述如下：“承包期内，承包方全家转为非农业户口的，应当将承包地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包地。” 其三，全面深化改革对土地承包经营权主体制度的最大影响在于农业户籍与非农业户籍的二元划分彻底取消以后，以什么标准确定农地的承包资格。近年来，城乡二元户籍管理体制与我国现代化建设的抵牾之处逐渐显现，其将居民划分为农业户籍与非农业户籍从而赋予不同社会福利待遇也广受诟病。有鉴于此，国务院在近年来相继颁布了一系列户籍管理制度改革的文件，各地和相关主管部门也加大了户籍管理体制改革的步伐。尤其是2014年7月国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出，“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型”、“建立城乡统一的户口登记制度”等具体改革任务，标志着我国户籍制度改革进入新的阶段。而在该意见下发之前，不少地方已进行了户籍制度改革的探索，目前已有13个省份明确取消了农业户口与非农业户口的划分。②户籍制度改革的完成，意味着不再存在农业户籍与非农业户籍的划分，此时，如何确定土地承包资格?对此，笔者认为，户籍制度改革作为我国城镇化建设的重要内容之一，必然与国家推进工业化、信息化和农业现代化同步发展，与户籍制度相关的其他经济社会领域的改革也是同步进行的。因此，户籍制度改革的最终目的是通过取消农业户籍与非农业户籍的划分，实现所有居民在教育、就业、养老、医疗卫生、住房等基本公共服务方面的全覆盖。而所有居民在社会基本公共服务方面享受同等的待遇，这也就表明土地对农民的生存保障功能不复存在，此时，确定土地承包资格的标准就无须透过不同户籍背后的社会保障制度来进行，从而与农业户籍之间完全实现了脱钩。不过，户籍的不同层级划分被取消了，并不表明我国取消了户籍制度，户籍的地域划分标准仍然存在，就农村居民而言，不同地域的户籍意味着属于不同集体经济组织的成员，其仅依据成员资格即当然获得土地承包资格，从而可以充任土地承包经营权的主体，而无须考量土地的社会保障功能。
