集体所有制下农用地的产权重构

       集体所有制土地的绝大部分是农用地，包括耕地、林地、草地、养殖水面等。据国土资源部第二次全国土地调查，全国农村集体土地总面积为66.9亿亩，其中农用地为55.3亿亩。这是农村集体资产的主体部分。

       20世纪50年代中后期农业合作化运动进入高级社阶段后，农用地的私人所有制开始终结、集体所有制开始形成。1962年，《农村人民公社工作条例修正草案》颁布后，“三级所有、队为基础”的农村集体所有制最终确立。在人民公社时期，实行“集体所有、统一经营、集中劳动、按工分分配”，农用地的所有权与使用权高度统一。20世纪70年代末80年代初，实行家庭承包经营，农用地(主要是耕地)的集体所有权与农户承包经营权实现了分置，后来家庭承包经营制度推广到草原和林地，这两部分农用地也实现了集体所有权与农户承包经营权的分置。“两权分置”既避免了土地私有化之嫌，又将农用地产权的大部分权能界定给了集体成员，极大地调动了农民生产积极性。

       党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)强调：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”[1]落实这一改革要求，需要明确流转、抵押、担保、入股的客体究竟是承包经营权、承包权还是经营权。为此，2014年，中央1号文件进一步明确指出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”[2]这表明，把土地承包经营权分设为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，是农用地产权制度演变的大趋势。发挥好“三权分置”的积极作用，预防可能带来的负面效应，关键是要合理界定农用地所有权、承包权、经营权的权能范围，把三者各自的具体权利一道道界定清楚。

       一、“两权分置”的演变过程

       从1978年安徽凤阳小岗村率先实行大包干，到1983年年底全国97.8％的农村基本核算单位实行包干到户，在短短几年间，我国就建立起了统一经营与分散经营相结合、以家庭承包为主要形式的联产承包责任制。在这种制度安排下，农用地的集体所有权与农户承包经营权开始发生分离，但集体所有权仍很强大。

       1984年开始，农用地的占有、使用、收益、处分四大权能开始在集体所有权与农户承包经营权之间进行新的分割，总的趋势是收缩前者的权能、扩张后者的权能，农用地的各项权能不断由集体让渡给承包户。(见表1)

      

       在农用地的占有权方面，相关中央文件和法规反复强调集体经济组织不得违背农民意愿强制收回和调整农户承包地。

       在农用地的使用权方面，从实行大包干起，集体经济组织就不再直接利用农用地开展农业生产活动，相关中央文件和法规反复强调集体经济组织不得干预承包户依法进行正常的生产经营活动。

       在农用地的收益权方面，推行农村税费改革，取消了乡统筹、村提留，实际上就是取消了集体经济组织收取农民土地承包费的权利。承包户获得的农用地收益权一再扩大。

       在农用地的处分权方面，相关政策和法规反复强调集体经济组织不得强制农民流转承包地。虽然2007年颁布施行的《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)规定土地承包经营权具有占有、使用、收益的权能，没有将处分权明确界定给土地承包经营权，但承包户实际上已获得包括多种方式流转在内的部分处分权：1984年中央1号文件提出，农户可以自找对象协商转包；2003年《中华人民共和国农村土地承包法》规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；2007年《物权法》规定，承包户有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转；2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，增加了股份合作的流转方式；《决定》允许土地承包经营权抵押、担保，使承包户获得的处分权更加完整。

       从近30年的不断分割过程中可以看出，土地承包关系实现了从合同约定向国家赋权的重大转变，家庭承包经营实现了从生产经营责任制改革向产权制度改革的重大转变，土地承包经营权实现了从生产经营自主权向用益物权、乃至“准所有权”的重大转变，农用地所有权与承包经营权分离的制度框架基本定型。

       需要指出的是，30多年来农用地产权向农户承包经营权倾斜有其特殊的时代背景。在一定的历史阶段，强调保护农户土地承包经营权是正确和必要的。但也必须清醒地看到，强调保护农户土地承包经营权的背景和条件，已经或正在发生变化：从集体经济组织推动土地流转的动机看，一些地方不仅不再指望从土地流转中截留租金、为集体创收，反而对土地流转实行补贴；从家庭经营的制度绩效看，随着农村劳动力逐步向外转移，小规模兼业农户、特别是以非农收入为主的小规模兼业农户缺乏提高农业生产效率的内在激励；随着农户就业和收入非农化程度越来越高，以及农村低保、新农合、新农保等社会保障制度的建立健全，土地承载的就业、增收、保障功能在逐步减退。如何顺应这些变化，与时俱进地深化农村改革、完善农村基本经营制度，是走中国特色农业现代化道路的核心。