土地确权是农村土地产权制度建设中的基础一环，它提供的信息对公平、有效的土地管理十分必要，对科学制定相关政策、提高政策的针对性与有效性也大有助益。土地确权还具有降低交易成本、稳定和完善农村基本经营制度、便于土地承包经营权物权化管理、推进农村改革和保护农民土地承包经营权益等重大意义。自改革开放实行家庭联产承包责任制以来，我国农村土地确权颁证工作开展了30多年，全国各地都在实践，但在具体操作和取得的成效上有所不同，对土地确权的再一次推进，也有不同的声音。在2015年进一步扩大新一轮土地确权登记颁证试点范围之际，有必要总结前期试点地区开展土地确权的经验与教训，为土地确权的改进、完善提供借鉴和启示。鉴于此，这里对农村改革试验区——江西省南昌县的土地确权颁证工作进行了实地调查研究与案例分析。 一、我国农村土地确权进程 我国农村土地确权工作可分为两个阶段。第一阶段是1949年11月，中央人民政府内务部正式成立地政司，主管农村土地改革和土地登记、土地证的发放，1950年《中华人民共和国土地改革法》颁布，宣布实行农民土地所有制，由县人民政府为农民所有的耕地、宅基地等颁发土地房屋所有权证书，这时政府注重通过确权保护农民对土地及其地上房屋的权益。从初级社到高级社再到人民公社的发展过程中，农村土地也由生产队的小部分所有发展到集体所有，土地等生产资料也重新登记造册。[1][2] 第二阶段是从20世纪80代至今，政府已三次推动土地确权，正在进行第四次土地确权。 据已获取资料，第一次土地登记发证始于1986年中共中央、国务院发布的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》提出“在全面清查非法占地的基础上，各地要对所有非农用地进行登记和发证，建立健全地籍管理制度”。随后，1989年原国家土地管理局制定、颁布了《土地登记规则》，开始土地总登记(包括农村集体土地)，按规定的登记发证程序和要求，由土地登记申请者申请，县级以上人民政府土地管理部门根据地籍调查结果审核、公告，市、县人民政府颁发土地证书，但政策执行不彻底。[3] 第二次是1993年，在土地使用制度改革进一步深化、对土地市场的宏观调控需要加强的背景下，国务院批转原国家经济体制改革委员会《关于一九九三年经济体制改革要点》提出要“完善土地登记制度”。农村和城镇土地资产登记都受到关注，取消农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费、土地登记费在农村的收取部分，也发生在这一年。1995年原国家土地管理局对《土地登记规则》进行了补充和修改，于1996年实行，农村宅基地登记颁证工作展开。1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订颁布《土地管理法》，完善了土地登记制度，并在第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”。1996年还试点了土地登记代理制度。2000年国土资源部提出建立健全土地登记可查询制度，并开展土地登记公开查询试点工作。2001年11月，国土资源部发出《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》，提出力争用3年时间，基本完成集体土地所有权登记发证工作。2002年8月，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《农村土地承包法》，明确要求“村集体向农民发放正式的权利文件，土地承包合同和土地承包经营权证书”。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，市、县国土资源管理部门要加快农村宅基地登记发证工作，到这一年10月31日，全国宅基地初始登记发证率达到71.0％。[4]2007年，《物权法》通过后，国土资源部于2008年颁布施行了《土地登记办法》，增加了登记类别，明确了土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明，改变了登记程序，规范明确了登记效力等。这次土地确权登记制度取得重大进步，发证率也较高，但在保护农民土地权益方面还有提升空间。 第三次是2008年，党的十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指明了农村土地改革的方向，提出“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”，要搞好农村土地确权登记工作。2010年，为明晰农村集体土地产权主体，《中共中央关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出要“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算”，并明确“力争用三年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”。2011年，为加快推进农村集体土地确权登记发证工作，国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，进一步规范了这一工作。同年11月，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，对发证范围、法律依据、所有权主体代表、规范确认宅基地使用权主体、严格禁止通过土地登记将违法违规用地合法化等，提出了有针对性的政策措施，提高了土地确权的规范性和可操作性，也为保障农民土地合法权益给予了更多政策支撑。 第四次是为适应土地流转、土地股份制，以及征地趋势、退耕还林还草、土地纠纷等新形势，落实党的十八届三中全会对土地管理提出的新要求，《中共中央关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。2014年11月中共中央、国务院发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，进一步提出“推进土地承包经营权确权登记颁证工作”，“在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。到2014年年底，全国1988个县(市、区)开展了此项试点，覆盖面积0.22亿公顷。2015年，全国新增9个整省试点，并考虑确权登记颁证工作与不动产统一登记的衔接，以及加快确权登记颁证信息应用平台的建设。 二、调查的基本情况 这里以江西省南昌县的土地确权为典型案例，分两阶段调研，采取重点抽样和随机抽样相结合的调研方法。选取向塘镇、黄马乡和塔城乡3个农业乡镇，然后每个乡镇选取8～10个村庄，每个村庄调查20～25个农户，1～3个村干部，就他们对土地权属认知、权利保护意识、土地确权的基本情况等内容开展问卷调查，并就农户、村干部及乡镇干部对当前土地确权的认知、实现及面临的困境进行访谈，形成对土地确权的一些尝试性理解。所调查的村庄占这3个乡镇村庄总数的64.3％，距离最近乡镇的距离平均为4.7公里，其中，51.9％的村庄距离最近的乡镇5～10公里。29.6％的村庄位于丘陵地区，70.3％的村庄位于平原地区；22.2％属于城郊型村庄，77.8％属于非城郊型村庄。调查共收回来自27个村庄的649份有效问卷，有效问卷回收率86.5％。此外，调研组还收集了当地《农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》《农村土地确权登记颁证工作自查情况》等相关材料。下面简要介绍样本的基本情况、土地确权工作进展及其现状。
