中图分类号：D631.42 文献标识码：A 文章编号：2095-3151(2015)3-0006-13 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，明确提出要“创新人口管理，加快户籍制度改革”。我国现行户籍制度始于20世纪50年代，是一种城乡分割管理的二元户籍制度，是计划经济体制下特殊时期的产物。这种城乡二元户籍管理制度将社会成员天然地以身份和地域加以区分，尽管其具有一定的时代合理性，但它导致了严重的城乡分割。以此为核心形成的城乡二元管理体制，人为地加剧了城乡之间的不平等关系，进一步强化了城乡二元经济社会结构，并被固定化。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，原有户籍制度的种种弊端和问题越来越暴露出来，严重阻碍了我国经济社会的健康发展，成为制约城乡发展一体化的主要体制障碍。落后的制度安排与现实需求的冲突不断加剧，使得社会各界对深化户籍制度改革的呼声越来越强烈。近年来，全国各地对户籍管理制度改革进行了一些有益探索，取得了一定的效果，但与社会发展的需要、改革的最终目标和人民的期待还有很大的距离。本文在梳理总结近年来我国户籍制度改革进展的基础上，分析考察当前户籍制度改革中存在的主要障碍和问题，提出加快户籍制度改革的战略思路和政策建议。 一、近年来中国户籍制度改革的进展 改革开放以来，伴随着以市场为导向的经济体制改革，我国开始发生大规模的人口流动现象。特别是20世纪90年代以后，人口流动规模不断扩大。现实的需求要求改革原有的户籍管理制度。在城乡之间、区域之间人口迁移不断扩大的推动下，为适应经济社会发展的要求和人口管理新形势的需要，中央和各级地方政府在户籍制度改革方面进行了一些积极探索。 (一)国家层面的户籍制度改革。 改革开放后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制。为适应人口流动形势的变化，国家陆续采取了一系列政策措施，对户籍制度进行了一定程度的改革，改变了过去严格控制的户籍政策，放宽了人口迁移的政策限制。 进入21世纪后，国家明确提出改变城乡二元体制、统筹城乡发展的政策思路，鼓励和支持农村剩余劳动力向城镇和经济发达地区流动，明令各地取消对农民进城就业的各种不合理限制。针对大规模的人口流动，国家提出了加快户籍制度改革的要求。 在控制大城市人口规模的城市发展方针的影响下，国家对人口迁移控制政策的放松是从小城镇入手的。在20世纪90年代末小城镇户籍制度改革试点的基础上，2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》(国发[2001]6号)，小城镇户籍制度改革得到全面推进。该意见规定，凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口；并且根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。自此，全国基本上放开了小城镇户籍对本地农民的落户，小城镇户籍制度改革开始取得了实质性进展。 此后，尽管国家鼓励各地根据实际情况进行户籍政策调整的探索，但针对大中城市全国范围制度层面的改革较为滞后。直到2010年，国务院批转国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中提出，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策；进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。这项改革工作由公安部、财政部、国土资源部、农业部、人力资源和社会保障部负责落实，再次从国家层面提出户籍制度改革的具体制度安排，并首次在国家文件中提出在全国范围内实行居住证制度，从而开始了新一轮户籍制度改革。 2011年2月，国家颁布了新的户籍制度改革文件《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，从国家层面提出户籍管理制度改革的政策指向。该文件提出了分类明确户口迁移政策，限制条件分别确定为：在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇，有合法稳定职业并有合法稳定住所(含租赁)；在设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)，有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限；城镇综合承载能力压力大的地方可从严，中西部地区可放宽；而直辖市、副省级市和其他大城市，继续合理控制人口规模，进一步完善并落实好现行城市落户政策。 《决定》对户籍制度改革进行了明确部署。该文件提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，并配套进行相关制度改革，如“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。2014年中央城镇化工作会议又明确指出，要“解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题”。这就为加快推进户籍制度改革明确了路径和方向。 2014年7月，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对全国户籍制度改革进行总体要求和政策安排。未来加快户籍制度改革将按照规范有序、尊重意愿、区别对待、统筹配套的原则进行，重点是通过调整完善户口迁移政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。
