中图分类号 F812.2 文献标识码 A 文章编号 1001-8263(2015)01-0046-08 一、国家治理体系与财政分权治理结构的一致性 当前我们所处的时代，是从国家统治到国家治理的时代，财政分权治理结构作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，应顺应时代变化，及时改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，构建新型现代分权治理结构，并使之更加科学完善、规范化和法治化，真正实现与国家治理体系保持一致性。 (一)财政分权的多层要义 一般层次上分析，财政分权有三层要义：一是赋予地方政府一定的税收权和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模和结构，使民众满意政府提供的社会服务，基层民众自由选择所需政府公共品类型并积极参与社会管理。二是中央与地方政府及地方政府间财政分工的方式，是释放财政压力的体制变革，财政分工或分权方式分为立宪性一致同意型和行政性一致同意型。三是财政分权的体制关系，即地方政府有相对独立的立法权与司法权，如税收立法权等。按地方政府权力大小，划分为不伴随权力下放的行政代理、权力分散化的联邦制、完全的分权化三种分权类型。我国分权类型较为复杂，带有市场维持的联邦主义色彩。 更深层次上分析，财政分权是建立在政府职能和事权基础上、符合经济效率与公平、体现民主和民主方式，并有法律保障、各级政府有相对独立的财政收入与支出范围、处理中央与地方政府及各级政府间关系的一种财政体制。一是财政职能性与收支相对独立性。政府职能明确，职能在政府间划分也明确，相应各级政府的收入与支出范围明确。二是效率性与最优化。事权与财权相统一，体现经济学中的成本与收益原则，追求最大化目标，各级政府使用居民的税收为全体居民提供最合意的公共产品，包括最优税收税率与结构、最优支出规模结构等。三是民主性与公平性，体现政府是一个为民办事的组织的思想，既保证各经济微观主体的利益与自由，使得各微观主体的偏好得以显示，又通过民主的方式协调各主体之间的利益矛盾，为居民参与财政活动提供公开透明的信息与渠道，保证中央政府不随意侵占干预地方政府利益。地方政府不是或不完全是中央政府的代理机构，而是具有独立权利的组织或行为主体。四是规范性与法律性，各级政府间的关系、职能与行为是较规范的，有法律作依据和保证，有较强的稳定性与可预测性。五是激励相容性，分权体制既要保证地方政府与中央政府利益的协调，又要保证各级政府官员、职员的个人利益与地方居民利益的协调统一。 (二)分权理论的不同视角 为什么要给地方政府分权。财政分权研究的逻辑起点是地方公共财政得以存在的基础。一是菜单理论。论证了地方政府存在的必要性和合理性，认为地方政府更接近民众，更了解辖区内对公共服务选择的偏好及效用，比中央政府资源配置更有效率，地方政府存在的意义即为实现社会福利的最大化。二是用脚投票理论。通过七个假设条件，构建了地方政府模型，又通过社区间的充分流动和“用脚投票”的迁移，选择能够提供最满意公共服务与税收组合的区域居住，达到接近于偏好的水平；区域之间通过相互模仿和学习，实现社会福利最大化。地方政府间存在竞争机制，地方政府提供地方性公共物品，使中央政府统一提供公共服务带来的非效率性极大降低。对地方税设置的一系列问题，如税率和主体税种的设计，应考虑居民的流动性等问题，为地方税收竞争理论奠定理论基础。三是财政分税思想。从财政三项职能出发，分析地方政府缺乏充足财力和经济主体流动性。收入分配与经济稳定应由中央政府负责，资源配置由地方政府根据辖区居民偏好做出选择，更利于经济效率的提高和社会福利水平的改进；中央和地方政府之间必要的分权，通过税种固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。四是财政分权定理。通过一系列假定，将社会福利最大化表达为一个线性规划，并得出资源配置处于社会福利最大化时的一般均衡模型。在分析这个模型附加的限制条件时，发现在等量提供公共产品的限制下，某种公共产品由地方政府提供优越于中央，地方政府将帕累托有效的产出量提供给各自的居民，比中央政府直接向全体居民提供任何特定的、相同的产出量有效得多。五是偏好误识理论。从信息不完全和非确定性出发，对中央政府完全了解社会福利函数偏好提出疑问，即中央政府有可能错误地把自己的偏好误认为成社会偏好，导致对公共产品的过量供应或供应不足，如由地方政府提供，社会福利更易达到最大化。六是俱乐部理论。把社区比作俱乐部，其最佳规模应为外部负效应所产生的拥挤成本等于新成员分担成本所带来的节约的均衡点。七是鼓励政府竞争理论。实行多级政府结构财政分权，能强化政府尤其地方政府本身的激励机制，鼓励竞争。地方政府对经济活动干预多，会使有价值的投资活动转向干预较少的区域，地方间的竞争会因此减少不适当干预，提高经济效率，地方财政收支挂钩会促进地方政府努力繁荣本地经济。尤其地方政府的活动，能在相当程度上与经济当事人(企业)形成一种激励，风险上分享或共担关系。八是政策实验与创新理论。多级次政府的存在，能更多提供政策实验与创新的机会。中央层的政策实验，管理者仅一人，而分层级实验，管理者是多人，显然更具创新性政策主张。地方层的政策实验，更易克服中央层面难以克服的各种根本性障碍。九是改善政府机构控制理论。以集权式由中央政府行使职能，要面对众多事物，加之信息不充分等，必然会使政府机构陷入低效率状态。职能分级行使，明确权责，可改善政府机构效率，解决机构中控制与激励的权衡问题。尤其现代财政分权理论继承传统理论指导原则，在分析框架和方法上的拓展及对公共品层次性和市场供求关系的分析套路上进行突破，并引入当代政治学、经济学，特别是经济管理科学的最新成果，运用激励相容与机制设计学说、委托代理关系等研究框架，使财政分权更趋优化。
