【中图分类号】F301；C912.82 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997(2014)06-0024-12 一、解决征迁纠纷的视角：“制度”与“治理” 征地和拆迁(下文简称“征迁”)中，各方主体针对土地增值利益的分配进行激烈的博弈。各主体都试图争取和扩展自己的收益份额，各群体之间、各群体内部频频产生摩擦，其中最引人关注的是政府与村民之间关于补偿安置的争议以及由此衍生出的上访事件、群体性事件、暴力事件等等。征迁工作被许多政府工作人员称为“天下第一难事”。 各时期土地利益的分配，是“宏观—中观—微观”三层综合作用的结果。宏观层面主要指国家资源禀赋和战略目标，中观层面主要指各种土地资源分配制度，如土地产权制度、土地税赋制度、土地征收制度等等，微观层面主要指基层治理形态。宏观层面决定中观层面的总体变动方向，中观层面又决定微观层面的总体变动方向；中观层面影响宏观层面的具体实施效果，微观层面又影响中观层面的具体实施效果；三个层面相互制约、相互影响，但任何一方的变革不可能彻底代替另一方变革。 传统时代①[1][2]至新中国成立后很长一段时期内，土地的农业产出，是土地利益分配的核心。历朝历代政府关注的重点都是：如何从千家万户分散的小农手中提取农业赋税。提取的数量必须足够维持该时期的国家机构运转，提取的交易成本不能太高，同时还要保证提取过程不致破坏小农正常生产生活进而减损政权合法性。为达到以上目标，不同时期的国家管理者具体做法各有不同，但从总体方面看，都是通过中观资源分配制度和微观治理形态“双轨”式的改进来调整土地利益分配。晚清民国时期，中国土地利益分配遭遇了前所未有的挑战，缘起是中国的宏观战略目标发生了史无前例的变更——迈向现代化和工业化。②[3]无论是工业、军事发展，还是官僚组织构建，都将压力集中于乡村土地利益提取的扩大。国家权力欲深入基层，需突破隔在国家与村民之间的宗族和村落，晚清的“地方自治”和民国时期的“新县制”，都是此背景下的产物，国家希望打碎以往的村庄“权力文化网络”，通过任命制把村庄代理人纳入正式官僚组织。税费剧增的压力到达村庄，结果把乡绅等“保护性经纪”排斥出村庄的政治舞台；另一方面，地痞恶棍等“营利性经纪”却充斥于基层管理职位，他们借着国家征税的名义大肆中饱私囊，这引发了杜赞奇所说的国家政权“内卷化”。[4]晚清民国统治者希望向现代国家转变，宏观层面与中观层面的变革导致提取土地利益数额突然增大，却没有微观治理机制与之相适应。新中国成立后，共产党利用“权力的组织网络”代替了传统时代的“权力的文化网络”，[5]新式乡村组织解决了国家政权“内卷化”问题，[6]国家实现农村资源向工业建设的输入和支援。20世纪90年代，“三农”问题凸显，农民负担沉重，干群关系恶化。国家提取农业利益同时往往伴随着乡村两级的中饱私囊、机构膨胀、各种暴力因素的介入，与晚清民国时期类似的治理“内卷化”现象再次出现。“三农”危机根源之一便是在该段历史时期内，缺乏有效基层治理予以支撑资源汲取。 进入21世纪，中国土地利益分配的重点逐渐从农业产出转向非农利用。征迁直接涉及各主体关于如何分配土地非农利益的博弈，要促使各主体(尤其是政府和村民)更为平和顺畅地分配土地非农利益、化解征迁纠纷矛盾，仍然需要“双重”途径，即同时着眼于中观资源分配制度和微观治理状况。当前学术界，学者们为化解征迁纠纷开出的药方多集中在中观资源分配制度方面，如财政制度、土地制度(所有权、使用权、开发权)、补偿标准等等，且不论变更中观资源分配制度变革的实施效果，更为重要的一点是，征迁纠纷并不全盘出自中观资源分配制度方面，很大一部分征迁纠纷根源于基层治理。 本文认为，征迁的“治理”机制和“制度”机制联系紧密又不可相互替代，“制度”和“治理”都会引发征迁纠纷，相应地，化解征迁纠纷亦需要有的放矢，“制度”引发的纠纷应通过“制度”途径化解，“治理”引发的纠纷应通过“治理”途径化解。虽然“治理”机制和“制度”机制同等重要，但由于“制度”尤其是“地权”在征迁研究中占据了绝大部分，“治理”要么被忽略要么依附于“制度”，作为补充，本文将注意力重点放在征迁的“治理”机制方面。 征迁涉及多重主体的博弈：中央政府、地方政府、厂商、开发商、村干部、普通村民乃至灰黑势力。其中最为重要的一对博弈主体是地方政府和村民，其构成了征迁博弈的基础，在“地方政府—村民”的博弈基础之上，中央政府和媒体作为第三方对基础双方影响颇深，本文将围绕“中央政府(媒体)—地方政府—村民”三层关系对征迁博弈进行厘清和剖析。 本文分析和论述的并非某次征迁具体个案的博弈过程，而是征迁博弈整体的特征和发展趋势，即中央政府(媒体)作为第三方加强对地方政府的监督之后，“地方政府—村民”的博弈却往愈加无序化、愈加激烈化的方向发展，甚至“边缘策略”使用的频次也大大增加。 二、土地之于地方政府：资本化 古典经济学认为土地和地租非常重要。但20世纪20-30年代以后土地在西方经济增长理论中的地位日趋下降。舒尔茨认为，技术进步和知识积累减少了人们对于土地等稀缺性资源的依赖程度，像在英国、美国以及其他许多科技高度发达的社会里，经济已经摆脱了原先由土地施加的桎梏，土地收入在国民收入中所占份额下降到一个很小的比重。[7] (一)土地开发与国家发展 正如舒尔茨所主张的那样：不同的发展阶段，同一种要素对于经济增长的贡献程度或作用必然不同。当前中国，土地的农业生产收益仅占国家经济总量中的很小一部分，但土地的非农价值——为各种经济活动提供空间和场所，发挥着越来越重要的作用。林坚通过以省级单元为样本，对中国1996-2003年经济增长以及建设用地数据进行分析，得出：“城乡建设用地与经济增长之间存在正相关关系，尤其2000年以来，城乡建设用地与经济增长之间存在显著的正相关关系，建设用地投入的影响程度已经超过了劳动力投入要素的影响。”[8]丰雷等学者认为，1997-2004年间，土地要素对中国经济增长的贡献是显著的，贡献率为11.01％，超过了劳动力的贡献率。③[9][10]李名峰认为，丰雷等学者在估算土地要素的贡献率时仅选取城市建设用地面积作为土地要素投入量，未考虑其他建设用地(如交通运输用地和水利设施用地)的投入，这样无疑低估了土地要素的贡献率，李名峰提出，1997-2008年间，土地要素对中国经济增长的贡献率达到了20％～30％，大部分年份超过了劳动力的贡献率。④⑤[11][12][13]
