农业用地(简称农地)不仅承载着国家粮食生产的功能，关系着国家的经济安全，而且对于保障农民生产生活，促进农村地区的稳定，具有重要的经济与社会意义。然而，我国目前耕地总量已经濒临18亿亩耕地红线，人均耕地面积也不足世界人均耕地面积的40％。根据国土资源部统计的数据，耕地每年都在净减少①，耕地保护形势非常严峻。2013年11月，党的十八届三中全会提出要健全自然资源产权制度和自然资源用途管制制度。农地作为我国土地资源的重要组成部分，加强对农地用途的管制，对于贯彻落实党的十八届三中全会精神，促进资源的有效保护与合理利用，具有十分重要的现实意义。 一、农地用途管制之现状 (一)管制依据 为了防止耕地的持续递减，我国自上世纪90年代末开始着手对农地用途实施管制。从管制形式上看，有关农地用途管制的规范主要有法律、行政法规、部门规章等。在法律层面，主要是《土地管理法》、《农村土地承包经营法》及《物权法》。这些是我国农地用途管制的直接法律依据，也是行政法规与部门规章制定的依据。 在行政法规层面，1997年4月中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》就“加强土地的宏观管理、进一步严格建设用地的审批管理、严格控制城市建设用地规模、加强农村集体土地的管理和加强土地管理的执法监督检查”等事项做出规定。其后有多部关于土地管理行政法规颁布，继续深化和加强对土地的管理。2004年4月国务院办公厅发布《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，2004年10月国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的规定》，2010年12月国务院发布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，2012年12月国务院发布《关于土地管理和矿产资源开发利用及保护工作情况的报告》。 在部门规章层面，立法数量较多，绝大多数是国土资源部门颁布，如国土资源部《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(2000年12月)、《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》(2003年9月)、《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》(2003年11月)、《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》(2006年5月)、《关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知》(2008年6月)、《关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》(2008年9月)、《关于严禁工商企业租赁农地后擅自改变用途进行非农业建设的紧急通知》(2011年10月)、《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》(2012年2月)、《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》(2012年9月)、《关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》(2013年5月)、《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》(2014年2月)、《节约集约利用土地规定》(2014年5月)等。也有与其他部门共同发布的部门规章，如国土资源部、农业部、国家发展和改革委员会、财政部、建设部、水利部、国家林业局《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》(2005年9月)，监察部、国土资源部《关于进一步开展查处土地违法违规案件专项行动的通知》(2007年7月)，国土资源部、农业部《关于加强国有农场土地使用管理的意见》(2008年10月)，国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》(2010年9月)，国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(2010年9月)，国土资源部、国家发展和改革委员会《关于发布实施〈限制用地项目目录(2012年本)〉和〈禁止用地项目目录(2012年本)〉的通知》(2012年5月)，国土资源部、国务院侨务办公室《关于做好华侨农场土地保护和开发利用工作的意见》(2013年10月)等。 (二)管制措施 国家对农地用途实施管制的措施包括实体性管制措施与程序性管制措施。实体性管制措施又包括禁止性措施与限制性措施。禁止性措施包括禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，严禁在流转农地上建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等。限制性规定多为原则性规定，如《农村土地承包经营法》第8条规定的“未经依法批准不得将承包地用于非农建设”，以及《物权法》第43条规定的“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”等。程序性管制措施包括农地用途转化的规划审查、计划审查，农用地转用审批程序的实施。农地用途转化的规划审查与计划审查，是指当涉及农地用途转化的项目实施之前，首先审查其是否符合土地利用总体规划、控制性详细规划、建设用地年度计划、农用地转用计划指标。如果符合，项目则可继续实施；反之，则必须禁止。农用地转用审批程序，是指涉及农用地转化为非农建设的项目实施前，要由申请人向审批机关申请批准才准予实施。具体内容包括：省级政府批准的道路、管线和基础设施建设项目，国务院批准的项目涉及农用地转用的，由国务院批准；土地利用规划涉及农用地转用的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准；国家重点建设项目，军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，由国务院批准。 (三)管制效果 “农地用途管制的初衷是控制建设用地总量，遏制农地非农化，从而保证耕地总量。”[1]因此，评价农地用途管制的实施效果的主要依据是两项数据，即建设占用耕地的数量(包括合法建设占用耕地数量和违法建设占用耕地的数量)与耕地总量。然而，通过分析近些年来国土资源公报的这两项统计数据，结论是我国农地用途管制的效果并不乐观。 一是建设占用耕地的数量呈上升趋势。据国土资源公报数据显示，一方面，合法建设占用耕地的数量不断上升。在土地用途管制实施初期，每年建设占用耕地的数量在15万公顷左右，而在2006年之后，建设占用耕地的数量就上升到20万公顷左右，且每年还呈上升趋势。另一方面，违法建设占用耕地的数量也不容忽视。根据国土资源公报的数据，每年都存在大量的土地违法行为，并且土地违法行为涉及耕地的数量也相当大。2006年违法案件13.11万件，涉及耕地数量4.34万公顷；2012年违法案件下降到6.2万件，涉及耕地数量也下降到1.1万公顷。虽然从2006年实施土地督察制度以来，违法案件的数量逐年减少，违法案件涉及的耕地面积也逐渐减少，然而，违法建设占用耕地的绝对数量依然不可小觑。
