从农村集体土地股份制改革的角度而言，我国现行的法律制度至少有如下五个问题值得研究。首先，在农村普遍实施土地承包经营的基础上，如何进行农村集体土地股份制改革?其制度目标如何确定?这两个问题直接决定了农村土地制度改革的方向和具体制度设计。因此，必须从土地承包经营制与土地股份制的相互关系入手进行分析研究。其次，农村集体土地股份制改革的适用范围应涵盖农村的全部集体土地(包括农村的宅基地、承包经营地、建设用地、四荒地等)，还是只包括其中的部分土地?是否应将某些具有特殊性质的土地(如宅基地)排除在外?这些内容既涉及不同类型土地的产权性质及其负担，又与农民的社会保障等切身利益密切相关。目前学界对此存在较大争议。再次，在农村集体土地股份制改革的过程中，农民据以取得股份的出资财产是指农村集体土地所有权，还是农民的土地承包经营权?尽管中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出了土地承包经营权入股问题，但是，因不同性质的财产出资直接关系到股份制改革的价值目标与方法措施，所以必须从法律角度予以研究。第四，股份制存在多种形式，如合伙制、股份合作制和公司制等。尽管《决定》规定的是农村集体土地股份合作制，但是采取何种组织形式关系到农民股权的内容与流通性，以及农业的规模化、现代化和城乡一体化问题，所以也有必要予以研究。最后，农村集体土地股份制与土地承包经营制是两种完全不同的产权制度和经营模式。二者是升级取代关系，还是双轨并行或者相互交错关系，很难从《决定》中看出。所以，农村土地股份制改革与现行土地承包经营权制度相并行或者相衔接直接关系到我国对农民意愿的尊重程度，农村集体土地所有权、承包权与经营权三权分置的实现。由此可见，如何根据中共十八届三中全会《决定》的精神，从法律层面认真研究和解决上述有关问题，具有十分重要的理论和现实意义。 一、农村集体土地股份制改革的目标追求 中共十八届三中全会《决定》明确指出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”之后，《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对承包权与经营权的分离和三权分置、经营权流转的格局又作出了更加明确的规定。由此可见，农村集体土地承包经营制已经实现了四个基本目标：一是以双层经营方式切实保障了农村土地集体所有；二是以承包经营方式实现了所有权与承包经营权的适度分离；三是以用益物权的方式实现了土地承包经营权的适度流转；四是通过承包经营权的适度流转为实现农业规模化、现代化经营创造了条件。但是，从法律层面而言，该制度客观上仍存在两大主要问题：一是未能真正解决农村集体土地所有权主体模糊和虚化的问题，不利于从根本上切实保障农民的合法权益；二是土地承包经营权主体的身份性和客体的实物性，在一定程度上限制了农民权利的合法流转，不利于农业现代化、农民流动化和城乡一体化发展。 与农村集体土地承包经营制不同，农村集体土地股份制则是农民以适当的财产和权利出资，组成股份制经济组织，并从该组织获得相应的股权，再通过行使股权的方式实现其个人权益的一种制度设计。针对农村集体土地承包经营制的两大问题，农村集体土地股份制改革可以实现两大功能性突破。一是农村集体土地所有权主体的明晰。因为，农民通过股份制改革将出资财产转让给股份制经济组织并据此获得股权后，该经济组织即从法律上成为农村集体土地的所有权人。农民则以股东身份、以股权形式真正享有集体土地的股份权利。这样就在集体所有制不变的情形下，实现了权利主体的明晰，农民权益也得到了法律上的确定。二是农民的土地权益可以以股份形式依法自由流转。因为，股份制改革后，农民的财产权益由实物形态转变为价值形态，成了完全市场化的私权。这样既消除了身份和地域等限制，又保障了农民权益，促进了农民流动，有利于破除城乡二元结构，促进城乡一体化发展。“农民对于保留自己的地权，而同时取得城镇化身份的做法是深表赞同的。”[1]由此可见，农村集体土地股份制改革的首要目标应该是明晰农村集体土地所有权主体。其具体理由如下。 第一，农村集体土地承包经营制已经解决了所有权与承包经营权相分离和经营权依法流转两个主要问题。现行集体土地所有权存在的主要问题既不是所有权与经营权不分，也不是经营权不能依法转让，而是农村集体土地所有权的主体不明确，在我国，关于农村集体土地的所有权主体主要有三种说法：一是“农村集体组织”；二是“农村集体成员”；三是“农民集体”或者“集体成员集体”。根据第一种说法，三级农村集体土地所有权的主体分别为乡(镇)政府、村民委员会、村民小组等，但其作为一级政府、自治组织或者没有独立性与完整组织结构的农民集体，既不可能也不应当成为农村集体土地所有权的主体。按照第二种说法，我们应以每个集体组织成员作为农村集体土地所有权的主体，这实际上是共有而非公有，这明显违背了坚持农村集体土地公有制的宪法原则。第三种说法以我国《宪法》《物权法》和《土地管理法》的规定为依据，农村集体土地所有权的主体既非某一村民，也非相应的集体组织，而是一个极具抽象性的“农民集体”或者“集体成员集体”。但何为“农民集体”或者“集体成员集体”，在理论上很难界定。实践中多将其视为乡(镇)政府、村民委员会或村民小组等组织机构，或者由其代为行使农村集体土地所有权。农村集体土地所有权主体的这种虚位状况，不仅极大地影响了农村集体土地所有权制度价值的实现，也使得乡(镇)政府、村民委员会和村民小组滥用权力，侵害农民的合法权益。因此，农村集体土地股份制改革的制度目标、价值追求应当定位于从根本上解决农村集体土地所有权主体抽象和虚位的问题。
