中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1007-2101(2015)02-0001-05 近些年来，随着我国城市化的快速推进，原有的城乡二元结构和城市内部农民工与市民新的二元结构之间的矛盾在土地这个领域日益凸显，土地制度改革引起社会越来越普遍和密切的关注，相关问题的争论也越来越激烈。 一、市场是否在土地资源配置中起决定性作用 中共十八届三中全会决定指出，全面深化改革的重点是经济体制改革，而经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。然而，有一种观点认为，在土地资源配置中市场不能起决定性作用，而是规划和用途管制起决定性作用。①这种观点是值得商榷的。首先，使市场在资源配置中起决定性作用，最重要的就是要通过让要素市场配置经济资源。中共十八届三中全会决定强调的市场起决定性作用的领域是全覆盖的，土地作为最基本生产要素之一，要实现其有效配置，毫无例外也应该让市场起决定性作用。其次，强调市场在土地资源配置中起决定性作用，并非完全否定政府的作用。因为即使是完全市场经济国家，当由于信息不完全以及外部性和垄断导致市场失灵时，政府这只看得见的手就要进行必要的调节，更何况土地的利用还要符合规划和用途管制。但土地利用规划和用途管制也是以尊重市场规律和保护产权主体利益为前提的。 鉴于我国以往在土地资源配置中往往是用计划指标取代市场供求关系，以长官意志修改土地利用规划，用所有制歧视取代土地用途管制，②用政府单方面确定征地补偿标准取代公平的按市价补偿原则，以至于不仅造成城市建设用地粗放使用、供不应求、房价居高不下，而且造成对农民土地权益的严重侵害，激化了城乡矛盾和官民矛盾。所以，要强调在土地资源配置中也必须让市场起决定性作用，政府只有尊重市场规律和土地产权主体的利益，才能通过制定科学合理的规划和平等的用途管制政策更好地发挥辅助作用。③ 二、有关土地法律法规的修订是否涉及宪法 国土资源部部长姜大明在解读中共十八届三中全会后土地制度的发展方向时指出：建设用地城乡统一需先修正相关法律，其中包括《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规。同时，加快推进建立统一建设用地市场的相关制度建设。抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿安置条例。④姜大明部长列举的有关土地制度一系列需要修改的法律中，唯独没有提到宪法。然而上述这些法律之所以禁止农村集体所有土地的使用权出让、转让或者出租用于非农建设，禁止农村集体建设用地抵押，之所以规定任何单位搞建设必须申请使用国有建设用地，集体土地只有通过征收为国有建设用地才能出让，根本原因在于宪法中存在着城市土地国有制和公益性征地原则的二律背反。 一方面，《宪法》规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为(即把农村集体所有的土地转变为国有土地)来满足；而另一方面，《宪法》又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。 正是由于宪法中存在着上述二律背反，因此，《土地管理法》一方面规定国家为了公共利益的需要可以依法征收或征用农村集体土地并给以补偿，另一方面又规定凡是列入城市规划圈的土地都要征收。这显然是用城市规划偷换或取代了公益性征地原则。而《土地管理法》中上述两个规定无论去掉哪一个，都会与现行宪法相矛盾。要消除上述宪法中的二律背反，必须在坚持公益性征地原则(这是市场经济国家通行的一般原则)的前提下，允许城市国有土地和集体所有土地并存，从而在禁止非公益性征地的同时，允许农村集体建设用地进入市场，与国有建设用地同权同价。要贯彻中共十七届三中全会和中共十八届三中全会“建立城乡统一的建设用地市场”的精神，《宪法》中有关城市土地所有制的规定，应修改为“城市的土地以国有制为主体，多种所有制并存。”或者将《宪法》第10条第1款改为“城市规划区域内的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体、企业或个人所有”。至少要将《宪法》第10条第1款修改为：城市的土地实行公有制，包括国家所有和集体所有。考虑到近期尚不具备修宪的可能，可以由全国人大常委会对《宪法》的相关条款做出新的解释：所谓城市的土地实行国有，仅仅是就1982年《宪法》公布时城市存量土地而言的；此后城市建设需要占用农村土地，只有公益性用地才能征收为国有土地，非公益性用地可以通过市场使用集体土地。 经过上述对《宪法》的修改或重新解释，就与中共十七届三中全会和中共十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场、允许农村集体建设用地进入市场并和国有建设用地同地同权同价的精神相一致了，《土地管理法》等一系列下位法的修改也就顺理成章了。 由此可见，现行的《宪法》不做必要的修改或解释，《土地管理法》以及其他一系列有关土地制度的法律法规的修改都很难推进。我国土地制度已经到了必须进行系统思考、顶层设计和全面深化改革的时候了。 三、农村集体经营性建设用地是否应做动态调整
