小产权房和城市拆迁、土地征收都是当今矛盾最为尖锐和棘手的社会经济问题。一般而言，越是经济发达、城市快速扩张、房价高企、人口流入的城市，问题越是尖锐，如北上广深等一线城市。虽然小产权房给社会带来增加廉租房供给等好处，但带来的成本超过其收益，其直接危害表现在每年巨额的拆迁补偿、建设浪费和腐败等方面，尤其是大城市每年为此付出以十亿元计的社会资源，可谓触目惊心。 小产权房存量巨大，已呈尾大不掉之势，威胁着城市规划的权威和实施，挑战着现行的法律法规，但由于社会普遍“法不责众”心理的存在，部分地区疯狂违建，治理极为困难。如广州市白云区仅太和镇大源村黄庄地区就有47处违法建设，而且违建者和城管之间已经形成了“老鼠斗猫”的游戏，屡打不绝，越演越烈。天河智慧城周边“城中村”违法建设也很多，卫星图片显示，2011年天河智慧城龙洞街道和凤凰街道区域现状农用地比2010年减少13.6万平方米，未利用地比2010年减少3.8万平方米，建设用地比2010年增加17.4万平方米。如按4的容积率估算，该地区一年时间增加建筑面积为69.6万平方米，相当于建设了1万套70平方米的住宅。大量的小产权房出现，不仅存在贪腐可能，而且使得城市拆迁成本剧增，如广州市中级法院宣判的周某行贿一案中，周某等人持非法获取的《集体土地房地产证》获得了4543万元补偿款，国家因此多支付了4119万元补偿款。在近年实施的“三旧改造”或城市建设中，时有被拆迁方自恃所谓“合法”产权人，公然与政府漫天要价、百般阻挠，加大拆迁难度，甚至严重影响国家重点建设项目的推进。深圳市的情况也不乐观，截至2011年年底，在1953平方公里的范围内，小产权房违法建筑达到37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，占深圳市总建筑面积的49.27％。 2013年12月闭幕的中央农村工作会议将城镇化时间表进一步细化，提出了三个“1亿”目标。即到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。其中，前两个“1亿”与小产权房相关。如果政府能逐步破解难题，化害为利，将大大推进城镇化和其他社会事业的发展。小产权房治理是一场政府放松土地管制、赋予农民土地发展权利的博弈，是土地权利和权力在国家和公民的重新分配，也是社会治理结构在新形势下的重新调适。所以正本清源的认识、解决小产权房难题，具有深远的理论和实践价值。 一、文献回顾 小产权房是我国特有的住房形式，主要是指在集体所有土地上建设的而由非集体成员租赁或购置的物业形态。其类型复杂，有的土地合法而建筑物不合法；有的两者都不合法。有的是住宅，有的是工商业房地产。有关其定义、社会影响、优缺点、产生原因、治理方式等是近年来房地产业界和学界热烈讨论的话题。 小产权房常与城中村伴生，存在一定合理性，不能一拆了之，而应该实施城市更新，降低其负面影响，并改善村内居民生活条件，这方面学界存在共识[1][2]。一些研究发现小产权房已经以小区方式存在且居民多是外来人口，在南京市某区域随机抽样的所有住户中，城镇购房住户占到了69.10％，租房住户比例为20.27％，而集体土地的原住居民比例仅为10.63％。小产权房居住小区内的住户，是一个年龄呈现中老年化、中低等教育水平和收入水平的群体。多数居民仍抱着法不责众的心态，对政策持观望态度[3]。其危害性方面，从表象上看，城乡结合部地区的规划编制失控，城市整体的功能布局与发展设想难以落实，城市规划的严肃性受到挑战。但从根源上看，小产权房所挑战的正是中央政府和地方政府对空间资源的治理权力[4]。 多数学者认识到小产权房产生的主要原因是我国不合理的土地制度，尤其是城乡二元分割、产权、土地征收和管制等制度。内在的根本性原因则是在我国城乡二元土地制度的背景下，集体建设用地使用权受到限制，集体土地不能自由流转，且土地征收制度存在重大缺陷[5]。小产权房问题说到底，是农村的土地能不能合法地进入房地产市场的问题[6]。实践表明，城乡土地用途由政府管制不但未能解决公共品的效率问题，而且造成更糟糕的“两不经济”现象，对土地用途的管制和对土地产权的剥夺不可相互混淆[7]。应该修订有关法律，加快土地产权制度改革，有条件地允许集体建设土地开发商品性住房，鼓励城市居民到农村购房，以此来打破城乡二元户籍制度和土地制度同化所造成的城乡隔离与分类治理的壁垒，尽快结束农民集体土地财产权存在的“所有制歧视”状态，促进城乡一体化发展[8]。 隐藏在传统土地制度背后的核心问题是土地发展权问题，即农民对自己的土地有没有、有多少开发的权利的问题，而不是只是被动地等待被政府征收土地，拿走几乎所有土地增值。程浩明确指出应以地方立法或政府决策的形式，试点建立集体土地发展权分配制度。政府直接承认集体土地的发展权，采取完全市场交易的形式实现权益合理分配。集体建设用地发展权在政府与村(居)集体组织之间按比例配置，或直接授予村(居)集体组织一定额度的发展权。创设集体土地发展权并将之导入小产权房占用的集体土地开发及其收益分配制度改革[9]。钟凯指出在农民土地产权束中，长期缺位的是土地转让、处分和土地发展权。国家有关方面应当认真对待“小产权房”等民间自发的制度创新需求，有条件地逐步将这类自发制度创新纳入正式的制度变迁轨道[7]。
