委托—代理视角的保障性住房政策地方执行阻滞分析

       1 问题的提出

       保障性住房建设是维护广大中低收入者基本住房权益，促进经济社会和谐发展的重大民生工程。中央“十二五”规划纲要指出，未来五年，我国将建设3600万套保障性住房，要求强化各级政府责任，基本解决保障性住房供应不足的问题。2011年9月28日，国务院办公厅发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发[2011]45号)，对大规模推进保障性安居工程建设明确了目标责任制，省级人民政府对本地区保障性安居工程工作负总责，市县人民政府具体实施，对政策措施不到位，建设进度缓慢的地区要进行考核问责。在中央政府积极推动下，地方政府建设保障性住房的动力有了一定程度提高，但与中央政策的要求相比还有较大差距。虽然中央政府三令五申重复强调保障性住房建设，但一些地方政府依然缺乏动力，积极性不高，迄今为止我国的保障性住房建设一直是“雷声大、雨点小”[1]。针对保障性住房供给缺失问题，学者们从制度、资金、效率等不同侧面对保障性住房建设规模难以扩大的深层次原因展开了研究。我们认为，保障性住房政策作为公共政策，最终要靠地方政府落实执行，其执行力度的好坏直接关系到保障性住房的健康发展。当前我国一些地方政府住房保障政策执行力不足，“上有政策、下有对策”现象突出，有必要从政策执行视角对地方政府动力机制缺失的原因进行重新审视与思考，而目前国内学界对这方面的研究还相当薄弱。关于政策执行问题，国外学者多有研究。Pressman and Wildavsky在《执行：华盛顿美好期待是如何在奥克兰破灭的》一书中提出公共政策执行对于政策成功与否的重要性后，学者们开始对政策执行问题予以关注[2]。史密斯(T.B.Smith)创建的政策执行模型认为，理想化的政策、执行机构、标的团体、环境因素是政策执行过程涉及的重大因素，要实现政策目标，要求执行机关人员必须拥有强烈的目标认同[3]。Berman指出，地方机关在执行联邦政策时如果在意见上不能很好地沟通，在行动上不能匹配和协调，政策执行必然困难重重，这说明简单的行政命令并不能畅通无阻，政策制定和执行过程必须考虑各行为者利益[4]。Kleinman强调，政策行动者在权力结构中的地位与角色，将影响他们在政策制定中所起的作用，典型的公共政策执行是发生在一个复杂的府际间关系网络之中，其中多元参与者利益目标经常产生冲突，自然影响到政策执行效果[5]。本文认为，住房保障政策作为公共政策，由中央政府负责制定，委托地方政府具体执行，如果将政策制定主体视为委托人，政策执行主体视为代理人，那么各行为者基于目标认同与利益目标冲突而造成的政策执行困难可视为一个委托—代理问题。基于此，本文以委托—代理理论为研究框架，对我国住房保障政策地方执行阻滞的成因机制展开分析，为提升我国地方政府住房保障政策执行力探寻路子。

       2 委托—代理理论与住房保障政策地方执行阻滞

       2.1 委托—代理理论引入住房保障政策执行的适用性分析

       2.1.1 委托—代理理论及委托代理问题

       委托—代理论是20世纪70年代由罗斯(Ross)、詹森(Jensen)和麦克林(Meckling)等经济学家根据企业内部信息不对称与激励机制不健全而发展起来，他们视委托—代理为一种契约关系[6]。由于利益冲突与信息不对称，代理人会基于自身利益而产生损害委托人利益的机会主义行为。在当代社会，随着分工越来越走向专业化，基于社会分工与提高效率，在一些活动中人们通常会选择通过契约关系委托另外的人代表自己来完成。Ross指出“当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生了”。但是代理关系又不是一般意义上的雇佣关系，因为代理人被赋予了很大的自主决策权。在这个委托—代理关系中，由于代理人在具体完成某项活动中掌握着比委托人更多的信息，委托人难以对代理人的偷懒行为与机会主义进行有效监督，而且由于委托人与代理人目标利益函数的不一致，代理人往往会基于自身利益而做出损害委托人利益的败德行为，这就是委托—代理问题[7]。因此委托—代理理论的核心是，在信息不对称与利益相冲突环境下，解决委托代理问题的方法是要设计个性化的契约与激励机制，选择最佳的代理人，让代理人利益与委托人的利益相容[8]。

       委托—代理理论要求具备两个基本假设前提：一是目标利益函数的不一致性。委托人和代理人都符合理性经济人假定，由于两者利益的相互冲突，代理人便可能利用委托人赋予的自主决策权谋取自身利益最大化，即可能产生代理问题。因而，委托人与代理人之间的利益冲突需要通过构建某种契约机制加以解决。二是信息不对称。代理人会比委托人掌握更多的信息，委托人难以有效地评判代理人的努力程度，也难以采取有效的监督措施，代理人便可能利用自己拥有的信息优势，采取机会主义行为谋取自身利益，因此委托人必须设计某种契约或机制，诱使代理人选择适合委托人利益的最优努力水平。Keneth Arrow将委托—代理问题区分为两种类型，即发生在签约之前的逆向选择和发生在签约之后的道德风险[9]。

       2.1.2 适用性分析

       利用委托—代理理论分析保障性住房政策执行，可以将中央政府视为委托人，地方政府为代理人。住房保障政策执行过程中中央与地方存在着委托代理关系，具备构成委托代理理论模型的三个条件：不对称信息、契约性交易关系、利益目标函数不一致[10]。信息的不对称即地方政府(代理人)比中央政府(委托人)知道更多的隐藏信息，更能了解地方保障性住房供求的真实状况。政策制定主体无法获取政策执行者行为的完全信息，从而影响政策的真实执行。契约交易关系是指住房保障政策执行过程本质上是政策制定主体和执行主体之间的一种交易行为。公共政策制定主体与执行主体之间往往伴随着权利让渡、讨价还价等行为，也即交易行为[11]。为了提高交易效率，参与者要基于交易成本设计相应的治理模式[12]。具体到住房保障政策执行中，交易的契约性是指中央政府为了保证保障性住房的有效供给，会制定出一系列激励约束措施，包括财政专项经费支持、税收优惠等。同时代理人(地方政府)必须完成委托人规定的某些义务，由此构成委托—代理合同。利益目标函数不一致是指作为委托人的中央政府面对整个社会群体，其行为目标更主张增加保障性住房有效供给进而最大化社会公共福利，而地方政府最主要的利益目标是GDP政绩考核，二者目标并不一致。依据委托—代理理论，此时有必要通过建立一种高效的激励约束机制，才可能达到二者利益的均衡，从而提高地方政府建设保障性住房的积极性。