整体性治理视域下地方政府政策执行力提升的新思路

       党的十八届三中全会以来，随着全面改革事业的深入推进，一系列惠及民生、造福社会的公共政策纷纷出台。但是，再好的政策，如果得不到有效的执行，也只能是一纸空文。正如有学者指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％取决于有效的执行。”①2014年6月6日，国务院发出通知，部署对稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况开展全面督察，力求打通国务院政策落实的“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，确保政令畅通、令行禁止，推动各项政策尽快落到实处、取得实效。地方政府政策执行力问题再次引起了社会的广泛关注。事实上，地方政府在公共政策执行中扮演着重要的角色，提高地方政府政策执行力，也是我国行政体制改革的重要内容。作为对传统公共行政与新公共管理进行批评与反思而兴起的新型理论，整体性治理是当代最具创新性与最具前沿性的公共治理理论之一，可以为地方政府政策执行力研究提供丰富的理论资源和智慧源泉，从而为提高地方政府政策执行力提供新思路。

       一、地方政府政策执行力研究回顾

       地方政府政策执行力是学界关注的重点、难点问题。普雷思曼和威尔达夫斯基对美国联邦政府创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行情况进行了跟踪研究，对个案做了具体追本溯源式的分析，探索失败现象的原因，在1973年写成了研究报告《执行——联邦的计划在奥克兰的落空》，此报告的出版成为了公共政策执行研究兴起的标志，引发了20世纪七八十年代“执行运动”的研究热潮，通过对大量案例的实证研究及理论探索，大量论著出版，公共政策执行研究得到了长足进步。人们从不同视角、不同途径开拓公共政策执行研究，提出了各自理论与模型，大大扩宽了公共政策的研究视野。这一时期比较有影响力的理论有行动理论、组织理论、因果理论、管理理论、系统理论、演化理论等。迄今为止，公共政策执行理论研究经历了三个发展阶段，即第一代、第二代和第三代研究，每个阶段的研究都有不同的着重点，体现了不同的研究途径。

       在我国，随着学界从20世纪80年代开始研究并发展政策学，公共政策执行也得到认识，但直到90年代各种政策问题大量涌现，学界才开始重视对公共政策执行的研究，相关著作陆续出版，如陈庆云的《公共政策分析》、张金马的《政策科学导论》、孙光的《现代政策科学》、陈振明的《公共政策分析》等。这些著作主要是以章节的形式来讨论和介绍公共政策执行，还没有形成专门的公共政策执行专著。从2000年开始，学界对公共政策执行有了比较深的系统研究，研究更细、更成熟，相关文章与著作出版较多，如丁煌的《政策执行梗阻及其防治对策——一项基于行为和制度的分析》、赵凯农等的《如何贯彻执行公共政策》、金太军的《公共政策执行梗阻与消解》等。关于国内地方政府政策执行力的研究，从早初引介西方政策执行理论开始，逐步转向研究中国地方实践，分析存在的问题，探寻影响的因素并进行对策研究。为了更加全面了解我国地方政府政策执行力研究现状，我们以“地方政府政策执行力”为主题，以1995-2013年为时间段，在中国知网资源总库中进行搜索，根据主题和摘要将无关文献进行剔除，经过筛选，最后将200篇文献纳入本文分析的对象。我们以研究性质为标准，将所有文献分为描述性分析、理论检验、理论建构和一般性分析(详见表1)。从表1中可以看出，一般性分析类文献占64％，这类研究往往宽泛地分析我国地方政府政策执行力的现状和原因，并提出相应的对策。这类研究多为重复性研究，不仅实证素材不够，而且理论分析框架缺乏，知识增长不足，得出的研究结论趋于大同，说服力不强。描述性分析类文献仅占15.5％，这类研究往往是通过实地考察一个特定区域的政府政策执行力，提出一些相应的对策。这类研究的研究成果针对性比较强，具有一定的实践意义，但也往往属于就事论事，最后得出的研究结论普适性不够，难以推广应用。理论检验类文献和理论建构类文献分别占12％和8.5％，这两类文献合计占20.5％，研究数量较少，还不是现阶段我国研究地方政府政策执行力的主流。

      

       通过对已有研究的回顾，我们发现，目前国内地方政府政策执行力研究的理论基础比较薄弱，仍然主要以传统公共行政理论为分析框架，往往停留在“自上而下”的研究途径，研究视野聚焦在政府科层体制内部，对政府与社会、政府与市场等外部关系关注比较少，即使关注了政府的外部关系，也呈现碎片化状态，研究思路尚需开阔。因此，以当前前沿而适用的公共治理理论来研究并分析地方政府政策执行力问题不仅显得重要，而且具有紧迫性。事实上，要揭示地方政府政策执行力形成和提升的动态机制、内在逻辑、运行规律和发展趋向，毫无疑问地依赖于研究视角的转换和研究方法的创新，这为引入新的理论资源留下了大有可为的研究空间。

       二、整体性治理：地方政府政策执行力研究的新范式

       自20世纪70年代末以来，席卷全球的新公共管理运动在一定程度上提高了政府行政效率，改善了公共服务质量。但是新公共管理把公民当作顾客，忽略了公民的真正需求，特别是“引进新的管理模式时转化成本难以克服……更大的缺陷在于引入竞争机制的同时，却忽视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构”②。由于竞争引起的政府部门各自为政的碎片化弊端导致政府在处理社会排斥、犯罪、环境保护、家庭等跨部门问题时显得反应迟钝，解决能力不足。现实中政府面临的困境让新公共管理逐渐式微，亟须一种新的理论加以指导。英国学者佩里·希克斯在20世纪90年代末最早提出了整体性治理理论。所谓整体性治理，就是指以公共责任与公共利益为价值导向，整合政府内部层级、政府部门机构、政府外部伙伴关系等公共服务网络结构，通过制度化、经常化和有效的跨界合作与友好协作为公众提供无缝隙式公共服务的治理模式。整体性治理(holistic governance)的出现，“既是对传统公共行政的衰落(weaknesses)以及1980年代以来新公共管理运动所造成的碎片化和分散化的战略性回应，也是一定意识形态的折射(refract)，更是合作主义的复兴”。③“正如20世纪末新公共管理和‘再造政府’所带来的变革一样，整体性治理是21世纪政府改革最鲜明的特征。”④它包括四个方面内容：“排除相互拆台与腐蚀的政策环境；更好地使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；向公众提供无缝隙而非分离的服务”⑤。