墨西哥政府的深化改革难题

       2012年12月1日，培尼亚·涅托(Pea Nieto)就任墨西哥新总统，随后推出了一系列“深化改革”的计划和措施，在过去的一年中，涅托政府的改革已经取得了一些进展，但在改革的进程中也遇到了不少阻力。随着改革向纵深发展，涅托政府的改革将会遭遇到更为棘手的难题。研究墨西哥“深化改革”的进程及其难题，及时分析并总结墨西哥化解改革难题的经验教训，有助于为中国的全面深化改革提供有益借鉴。

       墨西哥“深化改革”的方向

       2013年9月2日，墨西哥总统培尼亚·涅托在总统府松林宫发表了上任以来的第一次政府工作报告。他在报告中总结了从上任至8月31日政府工作的成绩，重申了政府未来的各项目标和计划，并呼吁民众继续推行改革，以建立一个繁荣的墨西哥。涅托称：“墨西哥正面临一个深化结构改革以利用其宝贵财富和巨大潜力的伟大机遇。正因如此，政府才决定直面多重挑战。”“墨西哥进行伟大的改革是可行的，我必须强调改革正在进行当中。”“我们事先知道实现墨西哥的伟大变革将是复杂的，因为有惯性和阻力需要克服”，“我呼吁全体墨西哥人，不要害怕改革，墨西哥已决定不断前进、超越过去。”“让我们一起来创造历史吧！”①

       涅托总统所强调的“深化结构改革”，其主要精神是为了使国家的发展适应全球化新形势所要做出的经济、政治、社会等方面的一系列重要转变。他说：“我们有明确的方向。我们有精力和决心来推动和改变我们的国家”。他所说的“明确方向”是报告中提到的五大目标，即建立一个和平安宁的墨西哥、一个富有包容性的墨西哥、一个有教育质量的墨西哥、一个繁荣发展的墨西哥和一个在国际事务中负责任的墨西哥。②

       墨西哥“深化结构改革”的方向是在2012年12月2日，即培尼亚·涅托就职典礼后的第二天确定的。当时，由执政党革命制度党(PRI)与右翼政党国家行动党(PAN)和左翼政党民主革命党(PRD)三大政党的主席同新任总统一起签署了一项《墨西哥协议》(Pacto por Menxico)，该协议包括了由三大政党商定的95项改革举措。墨西哥31个州的州长，墨西哥市的市长，国会上院和下院的主席都出席了签字仪式。2013年1月，墨西哥的绿色生态党(PVEM)也签署了这一协议。这一跨党派的政治协议代表了涅托总统的一个政治胜利，因为它是一项对多种关联改革议程的政治支持和保证。根据这一协议，反对党不太可能阻止拟议的改革，利益团体也会发现改变或破坏改革议程的游说将更具有挑战性。③

       《墨西哥协议》旨在直面困扰墨西哥多年的政治和经济“惯性”，进行多方面的改革。其中确定了三个核心，即加强墨西哥国家、政治和经济民主化、社会权利的利用和扩大。该协议包括五个方面的内容，即第一，民主治理；第二，透明度、问责制和反腐败斗争；第三，权利和自由；第四，安全和司法；第五，经济增长、就业和竞争力。具体有95项举措，涉及了教育改革，电信、能源、财政改革，社会保障改革，安全改革，政治改革和反腐败等。④根据文件要求，该协定提到的改革必须在2018年第二季度(即培尼亚·涅托六年执政期结束时)完成。2013年的改革重点是教育、电信、财税和能源改革。

       墨西哥的改革进程与阻力

       2013年涅托政府主要实行了教育、电信、财税、能源等方面的改革，各项改革的具体情况如下：

       教育改革。墨西哥的公共教育系统是“经济合作与发展组织”成员国中的最差者之一。据该组织2012年发布的数据，截至2010年，墨西哥15岁至29岁既没有上学也没有工作的人数是该组织成员国中最高者之一。有望从中学毕业的学生仅占入学人数的47％。大约43％人口不符合基础教育的关键技能(如阅读、写作和数学)的要求。⑤教师工会一直是墨西哥实力最雄厚、根基最稳固的工会组织，控制着整个教育系统。它的150万个成员不仅拥有“铁饭碗”，还享受高规格的医疗和社会保险，教师的聘用和解雇大权也掌握在工会手中。由于墨西哥教师资格审查制度的落后，严重影响了教育质量，并对墨西哥各行业从业人员的竞争力造成了不利影响。另外，还有上千名非教职人员长期领取教师工资。因此，教育改革的主要目的是恢复国家对公共教育的控制权，由教育工会交还给国家；改革将创建一个自主的国家教育评估体系，通过对教师表现的监督使教师队伍专业化，从而结束教师岗位的继承、买卖和终身保有；国家统计和地理研究所将进行一次普查，以确定在墨西哥公共教育体系中学校、教师和学生的精确数目(怀疑有成千上万的教师在吃空饷)；提高教育质量。

       教育改革法案作为宪法修正案在2013年1月得到批准，并在2013年2月25日由总统签署。墨西哥总统还正式签署了旨在对教育系统进行改革、建立教师教学水平评估体系的《教师职业一般法》。在此之前，这项法案已先后在墨西哥国会参众两院获得通过。涅托说，这一法案是提高墨西哥教育水平的基本步骤，将为墨西哥的长远发展提供人力资本。

       但是，教育改革遭到了教育工会和部分教师的强烈反对。2013年2月26日，在任23年的墨西哥教育工会主席埃尔瓦·伊斯特尔·戈尔迪亚(Elba Esther Gordilla)被警方正式逮捕，罪名为贪污和挪用大量公款。但这并没有能够阻止住反对者的行动。首都和地方发生了十多次教师罢工和大规模游行示威。8月下旬，4万多名来自全国各州的教师封锁了首都墨西哥城主干道改革大道和贝尼托·胡亚雷斯国际机场，造成了墨西哥城交通和秩序的混乱。教师们在索卡洛广场搭起帐篷举行示威，迫使涅托总统原计划9月1日在国民宫举行的第一次国情咨文演说拖后到9月2日举行，地点改在了松林别墅。⑥