在计划经济时代，政府通过行政审批的手段配置资源。改革开放以后，随着社会主义市场经济制度的建立，这种带有计划经济色彩的以消灭市场和竞争为目的的审批制度并未消失，改革的深入使行政审批制度与市场经济的矛盾越发凸显。为了解决这个矛盾，自本世纪初，我国在全国范围内展开了行政审批制度改革，本届政府也将行政审批制度改革、政府职能转变和简政放权作为首要任务。截止目前，国务院已经进行了10批次的取消和调整行政审批项目。我国现行审批主要分为三大类型：资源配置类审批、一般经济管理类审批和投资与市场准入类审批。对现行审批要进行分类改革：资源配置类审批改革要运用市场化的方式配置资源，一般经济管理类审批改革要将权力重心向后转移，投资与市场准入行业审批改革则要逐步取消审批。取消行政审批项目后，政府如何监管市场主体成为一个迫切需要解决的问题。投资与市场准入行业的行政审批取消后，行政机关失去在市场准入端的权力，其权力重心必然要放在日常监管上，而黑名单制度可以作为行政审批取消后的替代措施，成为行政机关的日常监管手段，填补行政审批取消后监管的不足和弱化，增强执法威慑力。李克强总理在政府工作报告中也指出：加快社会信用体系建设，推进政府信息共享，推动建立自然人、法人统一代码，对违背市场竞争规则和侵害消费者权益的企业建立黑名单制度，让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。国务院也于近日刚刚通过了《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》，黑名单制度显然是社会信用体系的一部分。这些都为黑名单制度在我国的投资与市场准入行业推行提供了契机。 一、投资与市场准入行业黑名单的构建 黑名单在我国并不陌生，在行政领域运用已经相当广泛。我们有必要先对行政领域黑名单的现状进行分析，再探讨投资与市场准入行业黑名单制度如何构建。 (一)我国行政领域黑名单现状分析 在西方国家，由于其征信体系已经相当完备，黑名单制度已经非常成熟，有影响力的如世界银行的供应商“取消资格制度”和美国药品领域著名的FDA黑名单制度。虽然我国的征信体系还不成熟，但是作为舶来品的黑名单制度在引入我国后已经广泛地得到运用，国务院大多部委均开过黑名单，比如教育部制定的高考作弊黑名单和违规高校黑名单，商务部针对侵犯知识产权的企业黑名单，工信部制定的食品企业黑名单，安监局制定的安全生产黑名单等等。虽然实践中行政机关黑名单运用很广泛，但是行政机关也只是运用过黑名单，明确建立黑名单管理制度的仍是少数，因其必须常态化、高要求的限制资质、公平的退出机制等环节需要极其完善的行政配合。实践中各个部门均是按照自己的理解去操作黑名单，自己制定规则，自己执行，比较混乱。有的黑名单是在媒体上进行负面信息曝光，有的则建立不良信用记录，用于内部存档；有的运用在事后执行领域，有的则运用在事前监管领域。目前的黑名单制度也缺乏法律依据，行政机关的依据多为间接性规范，例如《食品安全法》和《产品质量法》等。法律虽赋予行政机关公布违法企业的权力，但是并没有明确规定以黑名单的形式公布。实践中的黑名单大多则是依据层级较低的规范性文件，例如江苏省工商系统的黑名单制度最主要的依据就是江苏省政府去年颁布的《江苏省社会法人失信惩戒办法(试行)》和《江苏省自然人失信惩戒办法(试行)》。黑名单的操作极不规范，常常游离于法律之外，实施中难见成效。 理论界对行政领域的黑名单制度也研究甚少。对于黑名单的定义，学术界没有统一的定论，只有一些学者尝试着对黑名单进行定义，如有的学者认为，所谓“黑名单”是特定机构依据相关职权或者授权，对具有危害公共利益或者他人利益的违法、违规行为的企业、个人或者组织，通过向社会进行公示或者设立不良记录等方式，对其进行行为限制或者不良信用揭示的一种管理行为。有的学者认为，黑名单是指政府及其相关监管部门，为了保护消费者乃至社会公众的知情权及其他基本权益，在一定的法律法规框架下，通过将违法、违规企业的经营行为和有质量瑕疵的产品或服务向全社会公开曝光的方式来对市场秩序进行的管制。其在政府管制中具有特殊性，是发生在经济领域对经济主体的一种社会性管制，同时也是一种末端的惩罚机制，是保护消费者权益的最后一道防线。也有的学者认为，黑名单是失信惩罚机制的一种惩罚形式，该机制由黑、红、灰名单组成，所谓失信惩罚机制是经济手段和道德谴责手段并用，惩罚市场经济活动中失信者，将有严重经济失信行为的企业和个人从市场的主流中剔除出去。 虽然黑名单在实践中没有形成一种常态的管理制度，理论界也未达成共识，但是我国目前的黑名单还是存在共性的，基本上是将严重违法违规的企业或个人在政务网站或媒体公布，并对这些违法违规的企业或个人的行为作出限制。 (二)投资与市场准入行业的黑名单制度构建 目前，对于我国的投资市场，国家主要是通过《产业结构调整指导目录》和《外商投资产业指导目录》进行管理，在这些目录中列出了鼓励类、限制类、淘汰类(禁止类)行业。十八届三中全会上《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，意味着我国已经施行35年之久的审批投资管理体制面临终结。我国首份区域性的负面清单，于2013年9月底在中国(上海)自由贸易试验区出炉。负面清单从外资走向内资是大势所趋。负面清单模式一直备受本届政府推崇，国务院总理李克强在今年首次国务院常务会议上指出，今年继续把简政放权作为“当头炮”，审批事项逐步向“负面清单”管理迈进。国务院于今年7月9日发布了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，提出要放宽市场准入，制定负面清单，这意味着放宽市场准入的制度将推广至全国。以前，政府管制太多，企业进行投资需要经过繁杂的审批过程，创业极其困难，不仅给政府留下很大的寻租空间，而且企业投资往往跟着政府产业指导目录和产业优惠目录的“指挥棒”走，市场作用难以充分发挥。随着负面清单制度的确立，政府的审批权大大缩减，表明要更加尊重市场规律，使市场充满活力。政府管制与市场是此消彼长的关系，过去政府管制太多，导致市场难以发挥有效的作用。本届政府在上任后承诺要以“壮士断腕”的决心进行改革。随着行政审批改革的深入，负面清单的推广，市场将发挥越来越大的作用，政府管制将让位于市场。投资与市场准入行业的行政审批改革要求“宽进严管”，投资的门槛降低，但日常监管的要求提高。黑名单制度正是日常监管行之有效的一种措施。
