1994年以来，经过20年深化税制改革，我国以适应社会主义市场经济要求为取向的税收制度建设取得长足进步，税收筹集收入的功能增强，调节经济与社会生活的功能也在提升。自1994年“分税制”配套改革以来，税收收入经历了连续大幅增长阶段，与GDP相比的“宏观税负”恢复性提高，税收作为财政收入最主要的来源，为政府履行职能、改善民生和促进经济社会协调发展提供了可靠的财力保障；税制结构逐步优化，在我国已经初步构建起以流转税和所得税等为组合的税种结构较清晰的复合税制体系；税收政策的宏观调控功能逐渐增强。国家根据不同时期的经济社会发展要求，适当、及时调整税收政策，健全税种和税制要素设置，积极支持和促进经济结构调整、统筹城乡发展和区域协调发展。税制改革为促进经济社会持续健康发展作出了积极贡献。但随着社会主义市场经济进一步发展，税制还亟须在全面改革中兴利除弊，对不适应新一轮“升级版”“新常态”发展要求的问题积极加以解决。 一、我国税制现存的主要问题 (一)现阶段直接税和间接税比重失衡不利于经济社会转型 长期以来，我国一直实行以间接税为主体的税收制度。在现行的税制体系下，约70％的“正税”收入来自增值税、营业税和消费税等间接税。这种税收收入格局意味着，税收收入的绝大部分附着于价格之中，属于可通过价格渠道转嫁的税负。间接税比重过高的结果：一是当经济高速增长时，税收收入的增速便可能高于经济增速；当经济增速放缓或低于以往增速时，税收收入的增速便可能低于经济增速，这样，经济增速下滑就会带来税收收入增速的更大幅度下滑，总体的“顺周期”特征不利于政府有效实施逆周期的宏观调控；二是造成税收优化再分配能力低下，使为国库收入作贡献的主体，实际归为消费大众，而其中的大多数，又属恩格尔系数较高的中低收入阶层，随着全社会的收入分配差异扩大和居高不下，实际加大了社会总体的“税收痛苦”程度；三是易推高物价、抑制内需，加大结构调整的难度，不利于产业结构升级和服务企业专业化细分与升级发展；四是易增加企业运营的资金压力，相应减少企业投入技术研发和设备更新的资金，增大企业转型的难度。 (二)现有税制结构与机制的不完善和政策设计缺陷，不利于政府调控和政策导向能力的充分发挥 一是在政府调控经济运行状态的能力方面，发达国家的经验是非常强调发挥税收的自动稳定器功能。例如，美国联邦政府超过40％的收入来自个人所得税，如果加上薪酬税，占比则达到80％左右。这样，在经济波动中，税收超额累进机制可以发挥相当明显的自动稳定器功能。在经济繁荣期收入上升时，纳税人边际税率自动向上跳挡调高，为经济降温；在经济衰退期收入下降时，边际税率自动向下降档调低，为经济升温。而我国只有在工资薪金所得税中可以看出清晰的超额累进机制，但在2011年的个人所得税改革后，工资薪金所得税的超额累进调节机制仅覆盖不到7％的工薪收入者，其他方面的税制基本没有体现税收的自动稳定器功能。二是在税收调节收入分配功能方面，目前我国缺乏能够有力调节收入分配的税种。增值税、营业税调节收入分配的功能比较弱；个人所得税应发挥的“抽肥补瘦”的再分配功能远远不到位；财产税中的房产税刚刚开始上海、重庆两地“柔性切入”的局部改革试点，而遗产税和赠予税还无从谈起。这极大地影响了税收调节收入分配功能的发挥。三是现行税制在对经济发展方式转变方面的激励明显不足。中国经济增长已经到了一个关键阶段，需要将以往高投入、高能耗的粗放式经济发展方式转变为追求质量和效益为主的集约型发展方式，这就需要合理的要素税收价格。目前中国的资源税税率低、涵盖范围窄，环保税缺乏，与之应形成配套调节机制的基础能源产品价格，形成机制十分僵化、比价关系极度扭曲，这些都十分不利于节能减排战略的实施，使中国企业在节能降耗、低碳发展方面缺乏由经济利益而产生的内在动力与压力。此外，我国对于鼓励高新技术和企业研发的税制与政策设计也不够全面和有效。 (三)地方税制体系建设进展缓慢，制约省以下分税制的落实 一是税种划分不到位不合理，地方税体系迟迟未能成型，对政府间财政关系合理化形成消极影响。税源相对集中稳定、征管相对便利、收入充足、增收潜力较大的税种，大多列为中央税、中央与地方共享税；而留给地方的大多是税源分散、征管难度大、征收成本高和收入不稳定的小税种，使得地方政府无法或较难通过地方税更有效地组织财政收入和调节经济，客观上刺激或者迫使地方政府及其所属部门通过各种非税方式(包括近年广为各方诟病的“隐性负债”和“土地财政”途径)筹集可用资金，满足支出需要。二是中央和地方的税政管理权限划分不到位不规范。税权过多集中于中央，不利于地方政府健全财力与事权相匹配的财税体制，也不利于地方政府合理利用税收杠杆因地制宜调控区域经济。1994年以来，在省以下层次过多、深化改革受阻等方面原因制约下，我国省以下的分税制并未实际到位，虽然中央与以省为代表的“地方”间维持了分税制体制的基本制度特征，但省以下如果迟迟不能破解分税制“落地”难题，则绝难进入长治久安状态，且会不断积累实际生活中的矛盾冲突因素。 (四)税收立法与税收职能的匹配程度低，税收优惠过多过滥 一是税收立法层次偏低。为防止政府公权对私人产权的肆意侵犯，发达国家的经验是确立税收法定主义原则，即“有税必须立法，未经立法不得征税”的原则，并且这一原则大都明确写入宪法。而我国《宪法》中关于税收的条款仅为第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，除此之外，找不到关于纳税人权利的相关规定。目前我国税收体系中，仅有个人所得税、企业所得税和车船税三个税种是由人大在法的形式上审批通过的，包括增值税、消费税等主要税种在内的大部分税种都是以“暂行条例”的行政法规形式运行，立法级次低，这固然在较大程度上反映着我国经济社会转轨过程的变化与探索特征，但客观上也必然导致税收的规范性偏弱，执法总体上偏软，给税收征管及税收功能发挥带来制约。二是税收立法缺乏系统性协调性。当前尚未建立起由税收基本法统领、实体法与程序法相协调、各层次税收法律法规相衔接一致的有机体系，使得我国税收所担负调节宏微观经济运行、维护和促进社会公平等方面的功能难以充分发挥。三是以“红头文件”形式规定的区域性税收优惠过多过滥，由初起的区域发展重点倾斜支持取向演变为无可奈何的“普惠”取向，而严肃性明显不足，讨价还价的弹性空间较大，加之地方滥用优惠政策现象也所在多有，不利于现代化统一市场体系的有效培育、健康发展。
