基于房地产税视角的地方税体系构建研究

       一、我国地方税收体系现状与存在问题

       (一)我国地方税系的现状

       1994年分税制财政体制改革后，我国的税收发生了明显的变化。本文通过三个指标来衡量我国地方税收收入的规模，并以此来分析我国地方税目前的状况。

       1.地方税收收入与地方财政收入比重

       由表1可知，地方税收收入占地方财政收入的比重在2001-2012年期间呈不断下降趋势，从2001年的89.23％下降到2012年的77.47％，并且这一比重均低于同年全国税收收入占财政收入的比重。例如2010年，地方税收收入占地方财政收入的比例是80.52％，而全国税收收入占全国财政收入的比重则是88.10％。对于经济欠发达的地区而言，地方税的税源更加有限，地方税收收入占地方财政收入的比重可能还会更低。地方政府税收收入减少导致地方税财政功能的弱化，地方政府在巨大支出压力以及自上而下的行政考核机制下，只能被迫通过出让国有土地、地方融资平台等方式来补充地方财力，从而导致了“土地财政”、地方政府性债务规模庞大等问题。

      

       2.地方税收收入占地方财政支出比重

       地方税收收入占地方财政支出比重主要体现的是地方税收对地方政府财政资金的保障力度。国际上对于这一比重究竟多大比较合适，目前还没有达成共识。然而我国多数学者根据我国的实际情况认为，这一比重应不小于50％才能确保中央政府的宏观调控能力。根据下表2可知，地方税收收入占地方财政支出的比重先是从2001年的53.01％下降到2004年的48.83％，然后又在2007年上升至50.22％，最终下降到2012年的44.15％，平均水平为47.71％。显然，这一比例低于多数学者认为的50％的最低比例，而且这一比例远低于全国税收收入占全国财政支出的比重(平均83.14％)。如果地方税收占地方财政支出的比重较低，则说明地方财政支出过度依赖中央财政的转移支付(尤其是专项转移支付)，这不利于地方经济的健康发展，也使得中央与地方的财政关系变得不稳定。

      

       3.地方税收收入占全国税收收入比重

       如下表3所示，在2001-2012年期间，地方税收入从6962.8亿元增加到47319.08亿元，增长约6.8倍，年均增长17.32％。但与此同时，我国地方税收收入占全国税收收入总额的比重较1994年税制改革前的79.22％下降了30多个百分点。近几年这一比重总体呈上升趋势，平均为43.79％。其中，在2012年达到最高值47.03％，但占地方政府可支配总收入的比例还不到一半。这表明我国中央财政收入的快速集中是以牺牲地方税收收入为代价的，挤占了地方政府税收收入的应有规模，导致地方政府无法获得足够的收入与其所应履行的事权或支出职责相匹配，不利于地方政府各项职能的正常发挥与运行效率的提高。

      

       (二)我国地方税收体系存在的问题

       我国1994年实施的分税制改革初步划分与确立了中央与地方的税权，国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》中明确规定“中央税、共享税和地方税的立法权都集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”，分税制改革的基本任务之一就是改变过去“收入偏向地方”的状况，初步形成了“收入大头向中央，水往下流”的分配格局，使中央财政在财政收入的分配中获得主动权。然而与之同时，分税制改革后由于过于重视中央税系的发展，相对忽视地方税系的建设和完善，从而使得我国的地方税收体系明显滞后于中央税收体系，不仅阻碍了地方经济的发展，而且还不利于我国税制体系的整体建设与完善。

       1.立法权过度集中于中央

       合理划分税权对于完善地方税收体系与创新我国税收制度具有非常重要的意义，然而我国长期以来对于税权的划分缺乏固定统一的规则。作为地方税收体系的重要组成部分，地方税收的立法权以及地方税的税目、税率的调整权高度集中于中央，中央决定了许多税种的法律法规及其实施细则，只是将制定具体征收办法的权利和征收管理权下放给地方。由于我国地域辽阔，各地经济发展水平与资源禀赋存在较大差异，如果由中央一刀切的统一立法，开征地方税种，势必会造成一些地方因税源缺乏或者税源较少而无法开征或开征意义不大，而另一些地方虽然拥有丰富税源，但地方没有权利开征的窘状，不仅不利于地方利用各地特色资源优势发展支柱产业，还导致地方缺乏培养税源、创造收入的主观意愿，降低了地方政府的积极性。