一、问题的提出 上个世纪90年代开始，浙江等省(区)陆续推行以“强县扩权”、“扩权强县”和“县财省管”等为主要内容的“省直管县”系列改革。2005年以来，中央文件和中央领导人多次在不同场合中提及“省直管县”改革。2010年中编办在8省(区)选取30个县(市)作为行政“省直管县”体制改革试点①。与此同时，其他一些省(区)结合本地的实际情况，有计划、有步骤地探索行政“省直管县”体制。2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)再次提出要“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革”。可以说，“省直管县”改革已经成为中国地方政府改革中的一项重要内容。 任何一项改革都要清楚改革的最终目的是什么。根据需要合理定位改革目标，才能有的放矢，实现制度变迁的正向收益，否则难免会出现“偏差”甚至是对改革初衷的“背离”。历史制度主义的“路径依赖”原理表明，政府在制度方面的变革往往是被动的。很多改革都是问题“倒逼”政府做出的适应性变革，“省直管县”改革也不例外，如何解决“市管县”体制下的各种弊端，解放和发展县域经济，成为推进“省直管县”改革的直接原因。 当前对“市管县”体制弊端的认识主要集中在两个方面：其一，“市刮县”、“市卡县”和“市压县”等观点认为市已经是掠夺县级资源、制约县域经济发展的罪魁祸首；其二，普遍认为行政层级过多导致管理成本过高，行政效率低下。那么，是不是实行了“省直管县”体制，上述问题就能够从根本上得到解决了呢？回答显然是否定的。首先，上级政府侵占下级政府资源并不是“市管县”体制的固有产物，如果不能够切实转变政府职能，理顺纵向政府间的职责关系，即使在“省直管县”体制下仍然可能存在“省刮县”的潜在可能，县域经济的发展同样会受到来自省级政府的掣肘。其次，“省直管县”固然压缩了行政层级，但扩大了管理幅度，省级政府直接面对众多市县政府，在监管和协调方面都将面临严峻挑战，行政效率在短时间内也未必能够有效提高。最后，受长期形成的行政级别与政府规模一一对应的惯例影响，不排除一部分县在“省直管县”后为了谋求市县同级，而效仿市政府的框架搭建班子，这很有可能引发县级政府的机构膨胀，降低行政成本的改革愿望也有可能会落空。从这个意义上来说，当前推行的“省直管县”体制只能看作是解决“市管县”体制弊端的一种改革路径，而非此轮改革本身要实现的最终目标。因此，如何理性看待“省直管县”改革、澄清改革实践中的认识误区和行动偏差，等问题，需要在理论层面做出回答。 二、“省直管县”改革的目标定位 “省直管县”改革的目标不是简单地用“省直管县”体制替代“市管县”体制，而是借改革突破“行政区经济”的藩篱，充分释放市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，淡化权力归属意识，建构一套“以域代属”的区域治理体系。 从国际经验来看，发达国家的地方治理都普遍遵循着这样一个规律：凡是市场经济比较成熟的国家，在设置地方政府组织体系时，往往不太强调行政色彩较浓的“属地原则”，而是通常以“功能导向”为基本的目标追求。在这些国家里，“域”的观念要比“属”的观念重要得多。与此相对应的，西方国家的地方政府组织体系普遍呈现出多样化、灵活化的组织结构特点。以美国为例，美国地方政府设置的功能化目标取向非常显著。在地方政府体系设置上，不仅存在着承担综合功能的一般地域型政区(包括县、市/自治市、镇三个层级)，还广泛存在着大量跨越不同行政区域、承担某些特殊功能的单一功能区，主要包括学区和特别区。其中，学区的主要职能是负责公共教育，以中小学教育为主。特别区是指除学区之外的承担其他单一功能的地方政府组织，其功能目标指向性更为显著，比如卫生区、消防区等。设置学区和特别区等单一功能区主要是基于区域内资源最优配置的考虑，因此，其市场效率和福利效应无疑都是最大的。学区和特别区的管辖区域可能与县、市、镇等普通政区重合，也可能跨越多个普通政区，但它们并不隶属于任何一个县、市或镇，而是州的一级行政单位。②正如学者所言，美国地方政府的组织结构事实上包含了一个非常重要的理念：“作为一种基本的经济社会形态，市场经济体制要求作为上层建筑的政府组织体系和组织形式必须与之相适应”③。因此，无论是为了推动区域经济一体化，还是为了满足地方治理的实际需要，客观上都要跳出狭隘的地域主义观念，淡化政府的权力归属意识，以功能化为导向，突破行政区划的地域限制，推动地方治理效益最大化。 十八届三中全会《决定》中明确提出“要发挥市场在资源配置中的决定性作用”。今后凡是能够通过市场调节机制解决的问题要优先发挥市场的作用。传统区域发展中过分强化的属地管理既不利于充分发挥市场在资源配置中的调节作用，也不利于区域福利最大化治理目标的实现。从本质上来说，“属地化管理”没有跳出计划思维下通过行政干预实现经济发展和政府管理的思路。今后，在区域经济发展过程中，一方面要尽可能依靠市场手段调节区域内不同主体间的利益关系，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用；另一方面要尽量消解行政区划因素对资源要素自由配置的阻隔作用，少用或不用行政手段直接干预或介入区域经济的发展，以此构建一套能够有效保障市场经济健康发展、地方治理效益最大化的区域治理体系。
