宅基地这一特定的土地使用方式，是我国土地制度的一个特殊安排。其基本特征是“两权分离、一宅两制、无偿供给、限制交易”。“两权分离”是指农村宅基地所有权归农民集体所有，农户长期拥有宅基地使用权，实行宅基地所有权和使用权相分离的制度。“一宅两制”是指农村宅基地制度与其之上的农村住房产权制度不同。宅基地使用权属于用益物权，权利人可以对宅基地长期享有占有、使用的权利；宅基地之上的房屋归个人所有，拥有完全的所有权。“无偿供给”是指宅基地以无偿的模式进行实物配给，农民只要符合法定条件就可以取得农村宅基地使用权，不需要支付任何费用。“限制交易”是指相关行政规章或政府政策文件都对宅基地使用权的转让进行了严格的限制。这种制度架构，在一定的历史时期对保障农民的居住权与农村社会稳定发挥了重要作用。 随着我国社会主义市场经济体制不断完善，市场机制在资源配置中发挥了决定性作用，而宅基地使用权这种以无偿取得、限制交易、排斥市场机制为特征的制度模式，不但损害了农民的权益，使农民尽管享有数百万亿元潜在价值的财产，却无法获得任何利益，也导致了土地的巨大浪费，并导致了城市房地产价格的暴涨。 因此，核心的问题是积极贯彻落实十八届三中全会精神，对我国农村宅基地使用权进行深入的制度创新。我们认为，“宅基地指标化”是未来宅基地制度创新重点。这个制度创新将宅基地分配与交易从实物向虚拟化转变，扩大宅基地的经济功能，使其实现保障功能、维稳功能与财产功能的统一。当前，我国《土地管理法》的修改工作正在有序进行，①因此，应利用法律修改的机会，对宅基地使用权制度进行重构。 本文按照以下方式进行组织：第一部分对宅基地的概念及特征、我国宅基地制度的历史沿革、所存在的问题进行了剖析，研究指出，我国宅基地制度由于在立法思想上过分强调其保障功能，而忽略其权利特征与财产功能，已造成了较多的问题；第二部分对现有的宅基地改革试点方案进行了评述，研究指出，现有的改革强调了宅基地的流转功能，但是忽略了改革带来的土地浪费以及社会不公等问题；第三部分提出了“宅基地指标化”制度创新方案，研究指出，宅基地指标化是一种既能提高宅基地效率又能实现社会公平的制度，是解决宅基地问题的一种重要创新。第四部分是本文的结论。 一、我国宅基地制度的历史沿革及其存在的问题 (一)农村宅基地使用权的概念及特征。 农村宅基地是中国农村土地制度特定的概念，②宅基地作为专用法律术语，最早见于1962年9月27日通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，之前一般使用“地基”一词，但迄今为止，法律并没有对其作出确切的定义。国外类似研究主要关注的是农村居民点或城乡边缘带的用地及农村功能改变等问题，研究内容涉及农村居民点或城乡边缘带用地变化状况及影响因素，耕地保护以及规划、计划等政策干预管制措施对农村居民点增长控制的效果，乡村土地整理等方面。 一般认为，农村宅基地是仅限本集体经济组织内部符合规定的成员，按照法律法规规定标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地。③这实质上说明了四个方面的问题：一是宅基地的使用主体具有特定性，即本集体经济组织内部符合规定的成员；二是宅基地有着特定的标准；三是用途具有特定性，即只能用于建造自己居住的房屋；四是土地性质是农村集体所有土地。在实务界，还强调了宅基地使用的集体所有特性。 在外延上，农村宅基地既包括了曾经建有房屋的土地、也包括曾经建过房屋但是已经荒废的土地和提前流出来用作宅基地的土地这三种类型。但是，宅基地具体范围包括哪些，在具体工作过程中仍然有争议。在全国范围内，缺乏对宅基地使用范围的明确界定标准。在地方上，有一些参照性的规定，例如，在北京，按照《地籍调查技术规程》(北京市地方标准)的规定，宅基地使用权界址线应依据用地批准界线进行设定。没有批准界线的，以墙为界标物的，原则上按墙基设定。 在整体功能上，农村宅基地既是农民的居住消费场所，又是农户家庭经济的组成部分，承载着农民生产、生活、生态、经济、社会、文化等多种功能，在现有的制度架构下，宅基地不具备投资价值，这是它与城市房产制度最根本的区别所在。 “宅基地使用权”是一个概念上比较模糊的术语。我国《物权法》在第一百五十二条中使用“农村宅基地使用权”一词，但对其概念并未加以明确，对其外延与内涵均没有进行明确规定。在权利性质上，《物权法》最终按用途分类，将宅基地使用权与土地承包经营权、建设用地使用权、地役权分别设章放在用益物权编之中，规定宅基地使用权为一种特殊的用益物权。④ 从现有的规范性文件看，《中华人民共和国国家标准土地基本术语》(GB1719231～2003)对“宅基地使用权”给出的定义为：“经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限限制的集体土地建设用地使用权。” 从理论上看，目前民法学界对农村宅基地使用权概念的界定也只是停留在理论上的探究，学者们在界定与归纳“农村宅基地使用权”概念时也是各执己见，如盲人摸象，未能全面再现其真正含义。综合各类学术及实务观点，我们认为，农村宅基地使用权指农村村民依法享有的，在集体所有的土地上建造、保有住宅及附属设施并对其行使占有、使用的用益物权。⑤宅基地制度作为我国特有的一项土地制度，具有以下特征： 1.用益物权属性。我国《物权法》将宅基地使用权作为一项用益物权加以规定。但是农村宅基地使用权制度作为一项特殊的土地权利种类，它又是一种独特的用益物权，具有其单独具有的物权属性。
