农村集体经济组织产权制度改革是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有转变为农民按份共有的产权制度改革，其目的是“还权于民”，构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体经济组织产权制度。作为中国农村经济体制的一种创新，这项改革将有效保障农民的财产权利，激发农业农村发展的内在活力，对促进城乡要素平等交换、建立城乡发展一体化体制机制具有重要的现实意义和深远的历史意义。本文旨在分析中国农村集体经济组织产权制度改革的背景条件、探索实践、基本成效和主要瓶颈，为相关法律和政策的制定以及农村集体经济组织产权制度改革的深入推进提供可参考的依据。 农村集体资产是农村集体经济组织成员的共同财富。农村集体经济的形成，起始于上世纪50年代中期高级农业生产合作社的建立。1956年6月30日全国人大一届三次会议通过并颁布的《高级农业生产合作社示范章程》规定，社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。1959年4月，中央制定了《关于人民公社的十八个问题》，最早明确了人民公社实行“三级管理、三级预算”的体制，以生产队作为基本核算单位。1961年6月15日，中央颁布了《农村人民公社工作条例(修正草案)》(即“六十条”)，明确了人民公社“三级所有、队为基础”的集体所有制性质。当前，尽管就农村集体经济组织的形态而言，村民小组、村民委员会、乡镇人民政府已经替代了原有的生产队、生产大队、人民公社，但是，集体经济核算体制并没有发生根本性的变化。 苗新建、孟全省(2012)指出，中国农村集体经济组织在历史演进中，经历了合作社、人民公社、经济合作社三个主要时期，其产权制度也经历了从按份共有到共同共有的演变。随着社会经济的发展，传统农村集体经济组织共同共有的产权制度弊端凸显，由于归属不清晰、权责不明确、保护不严格，农村集体资产管理体制不畅、管理机制不活、管理不善，农民利益受到侵害。如何加强农村集体资产监管已成为社会关注的热点，推进农村集体经济组织产权制度改革成为农村改革发展中一个具有方向性的重大课题。 全国各地的实践表明，农村集体经济组织形态的阶段性演化是适应国家经济发展战略性调整的结果，是对国家不同时期面临的生产力与生产关系矛盾的反映。郭光磊(2012)指出，以“资产变股权、社员当股东”为主要特征的农村产权制度改革发端于上世纪90年代初，改革的根本动因在于工业化和城镇化进程的不断加快。首先，随着大量土地等资源性资产转变为货币形态资产，农村集体资产规模明显增加，由于土地利用结构的变化，需要界定新增财富的产权归属关系。其次，原有农村集体经济组织的产权关系变动日益频繁，产权归属问题日益突出，由于人口结构的变化，需要理清组织内部成员之间的产权关系。此外，随着城乡发展一体化步伐的加快，大量农民离开农村进城务工、经商，但由于集体资产产权不明晰，进城农民普遍担心原属于他们的土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益分配权受到损害，农民“带着资产权益进城”(韩俊等，2008)的愿望十分强烈。由于社会结构的变化，需要理清农民和集体之间的产权关系。农业部农村经济体制与经营管理司课题组(2014)研究提出，近年来，随着城镇化、工业化、市场化的快速发展，城乡生产要素的交易重组日益频繁，改革农村集体经济组织产权制度、实现城乡要素平等交换的要求日益迫切。 按照产权理论，界定模糊的产权必定损害经济效率。明晰的产权包括三个基本要素：一是每份财产分配给明确的所有者，并且所有权具有排他性；二是财产所有者获得资产增值和剩余收益；三是所有者拥有控制和决定现有资产使用的权利、调整资产结构的权利以及销售和出租财产的权利(Demsetz，1967)。这三个条件中的任何一个不满足，产权就被认为是模糊的。陈标金(2011)考察了广东农村产权制度改革后认为，当前农村集体资产产权问题的关键是所有权界定不清晰。“集体所有”概念模糊，集体成员资格认定模糊，集体成员对集体资产的权利是否均等模糊，不仅弱化了集体资产所有权的排他性，还造成了集体资产所有权归属在实际操作中不具有唯一性；同时，集体经济组织的收入分配关系也难以界定清楚，即剩余索取权模糊。当一个制度不再均衡的时候，制度变迁就会发生。由于村民对自身利益的追求和对现有集体资产管理体制的不满，原有的制度均衡已经被打破，农村集体经济组织产权制度改革势在必行。 二、中国农村集体经济组织产权制度改革的基本状况和初步成效 中国农村集体经济组织产权制度改革始于上世纪90年代经济发达地区，进入新世纪后，随着工业化和城镇化进程的加快，各地加大了推进农村集体经济组织产权制度改革的力度，明确集体资产的产权归属，改变集体资产名义上“人人有份”、实际上“人人无份”的状态，真正做到“资产变股权、农民当股东”，农民开始享有稳定的分红收益。 (一)基本情况 据农业部2013年度报表统计资料①，截至2012年年底，全国共有30个省(区、市)的3.2万个村开展了产权制度改革(其中，已完成改制的村23092个)，占全国总村数的5.3%。改制村当年股金分红188.5亿元，农民人均分红387.9元。按省分析，2012年，北京、广东、上海、江苏和浙江5省(市)完成改制的村占全国完成改制村数的80%左右。其中，上海市松江区14个乡镇、107个村已全部完成改制，共量化集体资产328.2亿元，认定集体经济组织成员57万人，在全国率先以区为单位完成了镇村两级农村集体经济组织产权制度改革。2013年部分省(市)农村集体经济组织产权制度改革情况如表1所示。
中国农村集体经济组织产权制度改革，按改制层面来分类，可分为村级改制和乡镇级改制，以村级改制为主；按改制时间来分类，可分为撤销行政村后改制和不撤销行政村建制直接改制，以撤村后改制为主；按资产构成来分类，可分为存量折股型改制和增量配股型改制，以存量折股型改制为主。从各地的实践看，改制的主要做法是将农村集体经济组织的经营性实物资产和货币资产，经过清产核资和评估以后，按照劳动年限折成股份量化给本集体经济组织成员，同时提取一定比例的公益金和公积金(集体股)，主要用于村委会或社区公共管理和村民公共福利事业支出，并实行按劳分配与按股分红相结合的分配制度。
