党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”、推进社会治理现代化，具有十分重要的意义。创新社会治理体制包括两个方面：一是政府治理创新，其目标是权力法治化，涉及行政权的法治化、公共财政建设、基本公共服务等方面；二是社会治理创新，由于传统的社会管理方式已不能适应现在社会发展的要求，所以要进行体制创新。社会治理是要规范社会行为、调节利益关系、协调社会关系，改进社会治理方式不仅要完善体制内的社会组织建设，更重要的是将体制外的社会组织制度化、规范化、法治化，以此为基础将其纳入到体制中来，在法治约束和保障公民权利的基础上建立起公共权力与公民之间制度化、规范化与法治化的良性互动关系。由于社会治理现代化事关中国国家治理体制改革的路径和走向，政学两界对此进行了详细解读和深入分析，但在目前的研究中还缺乏一个历史的分析与现代化的视角。本文尝试从历史发展的逻辑出发，并基于政治现代化的视域来分析当前的社会治理问题，希望能够为当下社会治理所面对的问题梳理出一个制度变迁的历史脉络与现实路径。 撇开社会治理的现代内涵，从“运用政治权力来管理国家的事务”①的意义上来讲，社会治理古已有之。在帝制时代，中国的社会治理在“运用政治权力来管理国家的事务”的意义上就相当成功。中华帝国的文官制度非常发达，西方思想家如伏尔泰、孟德斯鸠等极为推崇。这个发达的文官制度因有皇权之后才创制，它是皇帝治理国家的工具，随着疆域拓展、人口增长、大型水利工程的建造，这个文官制度的有效运行变得非常之重要，甚至尾大不掉，皇帝的权力为层层节制的文官所分割，而后者成为皇权政治必须倚重的统治和治理力量。然而，这个皇权加文官制度的治理理念和治理方式是以社会为控驭对象，以服务皇权专制主义为目标，在这个意义上讲，说它是统治(国家至上权力的控制、管辖和支配行为)更恰当，它要达到的目的是财富源源不断地向统治精英阶层集中。而社会治理则是皇权加上“乡绅自治”。乡绅自治是传统中国乡土社会“各自保持着孤立的社会圈子”②之小国寡民式的自治状态。概言之，帝制时代的社会治理以及社会秩序的维持只是国家权力加上传统的“社会自治”—乡绅自治—合谋共治的结果。 政治现代化转型包括政权的公共性、公民权利规则和规范的不断确认和阐释，以及对多元社会的建构和多元利益分化的法律固定。始于近代的中国政治经济社会大变局掀翻了皇权专制社会秩序，但支撑统治的权力经纬并没有发生多大的变化。中央集权体制几乎被完整地继承下来，而附着在这个专制制度之上的各种统治观念和治理经验亦经过改造翻新而潜伏下来。比如，官本位和清官意识、迷信权威而轻视程序的臣民文化，等等，这些“历史文化资源”并没有成为中国现代国家建构的障碍，而是经历史洗练后以新的形式顽强地存活下来，成为中国现代国家建制议程当中的现代性变异。当然，这并不是说中国根本没能推动政治现代化转型，而是说它的转型还在实现的路上。近代中国的革命虽然来得十分猛烈，但正如托克维尔所说，“革命的目的不仅是要变革旧政府，而且要废除旧社会结构……除去各种传统，更新风俗习惯，并且可以说，从人们的头脑中荡涤所有一贯培育尊敬服从的思想”；然而，推翻旧政权容易，荡涤旧思想难。法国大革命之后，“搬开这些残渣碎片，你就会发现一个庞大的中央政府，它将从前分散在大量从属权力机构、等级、阶级、职业、家庭、个人，亦即散布于整个社会中的一切零散权力和影响，全部吸引过来，吞没在它的统一体中”③。中国传统文化中的专制主义思想虽经近代革命，但仍隐藏在中国政治现代化或者说国家治理现代化的进程之中。 那么，与帝制时代所不同的现代社会治理的规范性涵义是什么？从西方学理的意义上讲有以下几方面：第一，治理意味着政府组织已经不是唯一的治理主体，治理承担者扩展到政府以外的公共机构和私人机构；第二，治理中的权力运行方向发生变化，从单一向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系；第三，形成了多样化的社会网络组织，从事公共事务的共同管理；第四，政府治理策略和工具向适应治理模式要求的方向改变。④简单地说，在当代，社会治理已发展成为多元主体的共治形态。就思想来源和原则基础而言，现代社会治理确立在现代性的根本性问题之上，这就是规范国家权力和保障公民权利。一方面国家权力需要加以规范和约束，国家公共权力的根本职能是服务社会，反之就不具有合法性和政治认同的基础。另一方面则需要规范公民的责任和义务，公民可以做法律禁止之外的任何事情，包括自主选择居住地——迁徙自由、结社自由、不受干预的自治权利和结成自治共同体的权利，以及监督政府的权利——言论自由、表达不同政治见解的自由等。结社自由十分重要，原因是个人和社会无法抵御国家权力的侵蚀，公民只有联合起来，才能有效防止国家权力不公正、不正当的侵害。同时，公民遵守宪法和法律则成为社会美德的典范。达尔认为，一个国家要维系民主就必须有各种各样的独立社团和组织，社会对权力的制衡比以权力制约权力的宪法制衡更为重要。如果没有社会的制衡作用，在政府内部对官员的制约能否有效地防止专制则很值得怀疑；相反，如果充分发挥社会的制衡作用，政府内对官员的制约和政府机关之间的制衡则能够有效地防止专制。⑤在现代社会中，国家与公民都对社会治理和社会秩序的维持负有责任，或者说，现代民主社会是一个政府、市场、社会共同参与治理的结果——多元社会共同治理的结果。也就是说，社会治理多元共治形成的关键在于社会自治共同体的发展和成长。社会制衡的核心在于：现代社会是一个高度利益分化的社会，而利益分化形成若干社会团体，权力与各种社会功能应当由这些相对独立的社团、组织和群体，以一种分散化的方式来行使和承担。一个由多种独立的、自主的社团组成的多元社会，一个独立于国家的多元的、自我管理的社会，是社会主义民主建设和形成社会多元治理结构必不可少的前提条件。 这种社会治理格局的形成需要理清国家与社会的结构性关系。从理论上说国家与社会的关系主要有两种价值取向，一是自由主义的国家与社会理论；二是国家主义理论。前者认为国家权力的获得源于个人权利的让渡，国家的建立基于人们的同意，公共权力的建立源于社会契约。国家的存在是为了维护个人的自然权力，国家之于社会只有工具性的作用。这个国家与社会关系范式的核心内涵是：社会决定国家，国家创造了社会。人民的福利是最高的法律，是法律至上的治国理念。⑥后者认为，国家决定市民社会。市民社会创造两个主要原则，一是市民社会的成员都是相互独立的，每个人都以自身为目的，惟其如此，市民社会成为一个个人追逐自己特殊利益的私人领域，成为私人利益与公共利益冲突的场所；二是市民社会的成员又是相互依赖的，每个人都以他人为手段。由于市民社会在伦理原则上表现出不自足性，唯有依赖国家才能克服，因为国家是“伦理理念的现实”，它代表并反映普遍利益。国家是目的而非手段。⑦这两种价值理念是其后有关国家与社会关系的现代理论渊源所在。哈贝马斯对“国家—社会”的二元分析进行了完善，将“公共领域”和“私人领域”作出区分，提出公共领域理论。他认为，公共领域和私人领域在经历了近代以来的分离之后，在当代又呈现出互相渗透和融合之势，由于这两个领域的交织范围不断扩充，政府与社会的互动性日益增强。而公共事务的复杂性、政府自身的低效障碍以及民间社会力量不断崛起的自我管理能力，在互动过程中都渐趋凸显，从而在客观上形成了对政府重新定位自身角色功能的诉求。政府虽然还是专门的公共管理机构，是公共管理的核心组织，但却不再是唯一承担公共管理责任的组织。由于主体划分的界限越来越模糊，导致提供公共服务的组织也出现扩大化倾向，在政府之外还存在着其他成功的公共产品的供给形式。⑧总之，随着经济领域和社会领域自治组织力量的发展，政府等公共部门作为公共领域垄断者的单中心治理模式发生改变，公共领域的治理已经出现了某种多中心的倾向。治理理论认为，治理的核心在于还政于民和还权于社群，以形成多个治理中心。多中心是治理理论的核心观念和本质特征，多中心治理理论作为一种全新的公共管理理论，主张建立政府、市场和社会三维框架下公共领域的多中心治理模式。
