“机构改革是一场革命”①，这一革命贯穿着中国改革实践30多年，并仍然在持续。本文着重分析机构改革的限度。限度和问题是两个不同的概念。“问题”聚焦于中国机构改革在结果上的表现，而“限度”则聚焦于中国机构改革存在甚至无法避免的“结构性制约”，“限度”是“问题”背后的支配逻辑，其呈现的结果是不同的机构改革问题。对机构改革限度的分析，有助于我们真正认识和理解中国机构改革的内在机理，并可能更加客观地评估中国的机构改革。 一、机构改革研究现状与研究推进 中国机构改革一直是政治学、行政学等学科研究的重要问题，并已经取得了丰硕成果。②现有大多数研究都关注了中国机构改革存在的问题，其中的一个基本看法是：中国机构改革总体上未能达到预期成效，其主要表现为人员及部门调整的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”、职能调整的“膨胀失调—紧缩调整—再膨胀失调—再紧缩调整”以及权力调整的“下放—上收—再下放—再上收”。③许多研究都在尝试解析其原因，形成了一些重要成果，体现为“刺激回应论”、“学习失败论”、“权威体制论”等代表性观点。④ “刺激回应论”认为，政府既是机构改革的执行者又是被改革对象，改革的显化公共目标与改革执行者的隐化自我利益取向之间存在矛盾而使得改革发生的内动力不足。⑤面对来自市场、社会的改革诉求，机构改革遵循“刺激—回应”的运动式逻辑，凭借超小化的时间跨度、巨大化的资源集中与战役化的行动策略充当社会经济的“消防员”和“稳定器”。⑥这种“刺激—回应”的被动式改革使得历次改革成果难以通过制度化形式得以维持，机构重组、人员回流等回潮现象经常发生，也就无法形成有效的治理结构。 “学习失败论”认为，中国机构改革是在高环境压力和低内部积极性双重作用下发生的。⑦20世纪70年代末80年代初以来，西方国家掀起声势浩大的行政改革运动。在外部经济系统、社会系统、国际环境压力下，中国机构改革可以看成是对经济全球化、市场化进程的一种被动适应。研究者认为，中国机构改革的问题在一定程度上是学习失败的结果，是复制西方行政改革实践或象征性学习改革理念的结果。⑧改革中出现的“精简—膨胀”循环圈并非中国特有，而是在各国改革过程中普遍存在的问题。⑨ “权威体制论”认为，“改革是政党—国家权力自我再生产与自我破坏的工具”⑩。中国传统权威体制限定着机构改革的政治边界，(11)在“去政治化”和“经济国家”的双重前提下，机构改革运作所要求的政治支持、组织推动、社会动员是有限的，决策者以推行执政理念与方针政策的方式自上而下的单方面决定哪些机构、职能被取舍及哪些机构、职能被保留，(12)原有矛盾只是在行政体系内部不同层次和环节间转移、滞留而不能得以彻底消解。(13) 这些解释的基本线索可归纳为：中国机构改革是被来自国内和全球的压力所推动的政府改革；这种推动由决策者完成，但出于体制限定，决策者会给改革确定边界。但在这些讨论中，我们还存于疑惑：决策者给机构改革设置的边界是什么？为什么会有这一边界？这一边界到底如何影响着机构改革并导致其改革过程中的各种问题？ 有研究者开始深入到国家建设层面进行讨论。有学者认为，中国机构改革面临国家治理的结构性限制，(14)而其出现的各类问题在一定程度上是源于中国现代国家建设的问题，即：中国现代国家建设被现有结构所限，作为国家建设一部分的机构改革也必定困难重重。另一些研究者对中国权威体制与有效治理之间矛盾的分析也在一定程度上回应了这一讨论。(15)显然，将国家建设视角引入到对中国机构改革的分析是一个很有启发性的维度，它将拓展和深化我们对中国机构改革的分析。 二、中国机构改革的路径与限度 分析中国机构改革的限度，首先需要确立分析的依据，即相对什么而言在讨论其限度。十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，其中提到要加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，也即，机构改革是指向良好治理的政府改革。源于中国机构改革的这一自身定位，我们将中国机构改革看成是一般意义上的政府改革和组织变革，并按照政府改革和组织变革的理论来对其限度进行分析。在分析的过程中，我们将采用党代会报告、政府工作报告、机构改革方案来进行论证和说明，并试图避免对中国机构改革做“先入为主”的判断。此外，我们从有关国家机构名录、统计年鉴、中国人民政府门户网、机构改革方案、政府工作报告、党的代表大会报告等提取并整理了大量机构改革数据。基于这些材料的梳理，提出中国机构改革存在三个方面的限度：一是在内容设计层面，是任务型而非结构型改革，表现为选择性完成阶段性工作；二是在改革工具层面，是精简型而非调适性改革，表现为对量化工具的过度偏好；三是在驱动机制层面，是计划型而非回应型改革，表现为作为改革符号的周期性呈现。 (一)任务型而非结构型改革：选择性完成阶段性工作 在内容设计层面，机构改革是任务型而非结构型改革。政府改革通常被认为是一个包括治理原则重新思考(re-thinking)、组织重组(re-structuring)与流程重塑(re-engineering)等几个部分的完整系统，(16)目的是通过行政组织的改革，构建良性的政府与市场、政府与社会、政府之间关系和结构，并更有效地提供公共服务。从中国机构改革方案的设计来看，其并非指向行政组织职能及其角色的结构设计，而是旨在完成不同阶段工作的任务设计。
