一、问题的提出与研究框架 改革开放以来，中国政府相继进行了七轮大规模的机构改革，每轮改革都引起社会和学界的高度关注，并产生了浩繁的研究文献。①近年来，随着两轮“大部制”改革的推进，学界对改革开放以来机构改革的回顾和反思给予很大关注，相关研究成果不断涌现。但梳理相关文献可以发现：学界在这一主题的研究范畴、基本框架方面尚未形成共识；一些核心问题如职能转变上的研究亟待深入；甚至在一些基本事实和发展趋势的判断上也莫衷一是。一个例子是机构精简是否陷入了“‘精简—膨胀—再精简—再膨胀’循环怪圈”的谜案：个别学者持部分肯定态度，认为“循环怪圈”说仅适用于前面几轮机构改革，把它视为共性特征属于“被夸大的共识性评价”；②少数学者承认怪圈的存在，但总趋势上作不同的解读——“虽然有‘精简—膨胀’的循环，但是改革成就是不可抹杀的，机构数和人员数虽然在每一次改革之后都有回潮，但实际上回潮的幅度要小于改革的幅度，所以机构总数从长期看是一直在下降”；③绝大多数则以循环怪圈及延伸而来的“黄宗羲定律”为既定事实，努力进行理论阐释并探求实践中的破解之道。④本文将力图回答这一问题。 回顾和审视30多年机构改革历程具有重要现实意义。党的十八届三中全会指出：我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区；面对新形势新任务，必须在新的历史起点上全面深化改革。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，行政体制改革已经走到了十字路口，审视机构改革历程，不仅有助于分析确认新历史起点、新形势下的新挑战，而且总结30多年来机构改革的经验教训，能够指导未来改革取得更大成效。此外，党的十八届三中全会强调“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，并决定成立全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这意味着，变革管理被提上重要议事日程。所谓变革管理，就是探讨完善相应的制度和机制，更好地驾驭和科学管理变革的全过程。⑤ 本文的研究也具有重要的理论意义。国外研究表明：以撤销合并部门、裁减公务员为主要内容的机构改革是行政改革的热门，但从其效果看，机构改革往往是最不成功的改革。⑥国外研究亦表明，“设计、计划和战略推行方面的差异对改革的最终结果影响甚大”，⑦而缺乏系统设计和科学的变革管理是一个普遍现象。对“速补法”热衷有着深层次政治原因：大规模机构改革绝大多数发生在大选前后，成为政治家新官上任三把火的首选课题，因为改革见效快，成就易于向公众和社会炫耀。但热度高降温也快，政治家的关注点很快转移到其他方面，对机构改革后深层次的建制问题失去兴趣。西方学者把这种现象归结为“政治过程固有的短视”，源于政治角色比较高的“时间贴现率”。⑧中国的政治制度与西方有着明显的不同，理论上具有克服“政治短视”的潜在优势。鉴于中国的政治制度和国情，不论是成功经验还是挫折或教训的研究，都可能提供一些独特的理论解释；而构建适合国情具有特色且行之有效的中国变革管理模式和经验，会成为国际相关领域的理论宝藏。 从变革管理角度研究机构改革历程需要一个分析框架。我们把机构改革视为一个生命周期，借鉴政策科学特别是政策过程相关理论，构建一个包含诸多环节和考察维度的变革管理分析框架。第一个环节是改革的“战略筹划”，类似于公共决策中的“议程设定”或技术创新中的“概念设计”阶段。这一环节变革管理的考察维度有：(1)改革的环境的适配性，如何确认环境和形势提出的挑战，如何明确改革力图解决的核心问题与主导方向，改革大方向与应对挑战、问题解决之间的内在逻辑关联；(2)战略定位，既包括机构改革在国家经济和政治体制改革中的定位，也包括机构改革诸要素之间的相对地位或优先项选择；(3)战略目标，既包括战略目标的明晰度，也包括战略目标与改革主导方向之间的内在一致性；(4)改革的推进机制，包括指导统筹、设计、监督等主体的安排，改革进程和公民参与等方面的宏观制度安排等方面。第二个环节是改革的“设计阶段”，变革管理考察的具体维度包括：(1)目标的具体性，包括改革诸领域目标的明晰度或可测定性，这些目标与战略目标之间的内在一致性；(2)改革方案的系统性、整体性、协同性；(3)改革进程设计的精细化，主要考察改革过程中时间节点、负责者和监督者、工作重点、标志性事件、成功标准的明确化、具体化以及内在合理性；(4)改革的推进机制，即相关利益主体及其关系、改革进程诸方面微观层次的制度安排。第三个环节是改革的“实施阶段”，变革管理角度考察的重点包括：(1)目标群体(改革对象机构)的参与状况监测、信息公开与监督机制；(2)主管部门(统筹机构改革的部门)履职状况的监测、信息公开与社会监督机制；(3)改革进展状况的监测反馈，比如重要时间节点、工作重点、标志性事件等是否与计划一致；(4)改革中间效果的监测反馈。第四个环节是改革的“评估阶段”，即改革效果的系统评价及经验教训的分析和总结。评估的具体内容有：(1)改革是否或在什么程度上实现了所期望的目标？是否出现了非预期的负面效应？改革的得失应该怎样科学评价？(2)目标低于预期或改革出现严重负面效应的诊断与解释；(3)改革的成本收益分析；(4)改革经验教训对未来改革的启示和借鉴。四个环节以及考察维度可见表1。用这一框架考察每一轮机构改革，可以从变革管理角度得出有益的结论和启示。
