如何定义行政体制改革的根本问题，进而有效根除结构性弊病，是学术界探讨的热点问题之一。“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，进而“探索实行职能有机统一的大部门体制”的改革方向无疑是正确的，但失之笼统，难以在操作层面上提供有益的指导。识别影响改革成效的关键变量，揭示其因果机制，具有重要的现实意义。 长期由地方“单兵突进”、“摸着石头过河”的渐进改革，在分期支付改革成本的同时，亦使积累的问题互相掣肘。当单纯依靠放权让利、释放体制能量的改革走到尽头时，由地方所承担的“试验”因权力结构与制度环境的不匹配而日益暴露其局限性。因此，在改革已深入体制“硬核”、触及利益刚性调整的今天，由国家自上而下创设适宜的制度环境才是改革的真正起点。 在此，首先结合经济领域国企改革的实践经验，提取出内生于改革过程的关键变量；然后通过对30多年来中央—地方关系变迁历程的系统梳理，揭示变量间的作用机制；在此基础上，拓展出行政改革的三个命题，并以顺德大部制改革为样本，对命题所阐释的理论思路进行分析论证。 一、权力结构与制度环境：国企改革的实践经验 建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制是我国行政改革的根本目标。在由计划经济向社会主义市场经济转型的过程中，作为经济支柱的国有企业，其改革路径与经济改革战略具有逻辑的一致性(张军、王祺，2004)。因此，国有企业转型过程中关键变量的识别对阐释行政改革的实践意涵具有重要的启示意义。 首先把国有企业作为分析单位并从权力结构角度对其本质特征予以系统研究的是魏昂德。他认为国企是一个由高度庇护依附关系所构筑的基本政治社会单元，在这里上级领导与他们的基本群众之间的私人忠诚和情感与他们对党和国家的忠诚交织在一起。分析突出了在自由市场受限、短缺盛行的制度环境下，物质、收入、职业机会分配中有原则的特殊主义，一个由党来维持的庇护依附关系网，以及形形色色的实用性私人关系的亚文化。[1] 李猛等(1996)指出，魏昂德研究的重要意义在于“表明了一个组织内部最重要的关系结构与行动模式不是来自于组织明文规定的技术性目标，而是与组织产生的制度环境密切相关”。的确，若依照“组织存在于制度性的环境中”的新制度主义信条，环境对组织具有渗透性的、基本的影响。这种制度环境不仅包括市场，亦包括国家对组织的影响。对此，布洛维在《生产的政治》一书中将国家引入分析体系，揭示了微观的车间政治与宏观的经济制度间密不可分的关系。布洛维认为不同的经济制度(资本主义、社会主义、殖民主义)的含义体现在国家扮演的角色不同。换言之，我们不能忽视国家对企业生产的制度性影响。[2]林毅夫等亦认为改革以前国有企业的低效率是国家为在资金稀缺的条件下实现重工业优先发展的战略目标，以扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度，以及没有自主权的微观经营机制共同作用的结果。[3]但是，新制度主义的缺陷在于过分强调制度环境的影响，没有对组织自身权力关系和运作机制予以足够关注，因此不能解释导致组织变化的内部结构因素。事实上，在国有企业适应从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的改革过程中，其内部权力结构的变化尤为明显。 根据周叔莲(1998)的研究，国企改革大致经历了从放权让利、扩大企业自主权到采取承包租赁、推进所有权与经营权的两权分离直至建立现代企业制度的三个渐次深化的发展阶段。相应地，其内部权力结构的变化亦呈现出明显的阶段性特征。赵明华和蒂奥通过对河南纺织业三家国有企业劳动控制的研究，揭示了国有企业一旦以追求利润为目标，也会像自由竞争时期的资本主义企业一样对个人进行身体、心理、精神的控制。[4]特别是随着两权分离的实施，管理权力不断扩大，企业中的权力结构也由魏昂德所描述的高度制度性依附的“新传统主义”转向“去组织化的全权主义”，其典型特征是工厂对工人实行强制、严格的管理方式。[5]在这种权力结构下，工人与管理者的关系不再是“庇护依附主义”性质的，而是转向“对抗式的联盟”，利益成为双方合作的基础。当然，这种关系可以是稳固的，也可以是脆弱的(平萍，1997)。 至于第三阶段的改革则是以建立现代企业制度为框架所实施的国有企业大规模战略重组。其中，集中体现企业权力结构转变的产权重组主要是通过股份制改造、联合、兼并、分离与分立以及要素流动等途径所进行的国有企业结构重组(邓鸿勋，1997)。建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体也一时成为改革的主流话语。但与此同时，人们也注意到发展迅速并在国民经济中占有相当地位的非国有经济并非具有明确的产权归属，它们大多由乡镇或居委会所有，产权边界处于模糊状态。倪志伟(1994)认为这是在政治权力和市场机制并存的转型经济中，企业“试图克服微弱的市场环境和不完全的市场转型情况下产生的问题的一种结构安排”，并指出作为过渡性形式的混合型产权最终会随着市场制度的完善而转向明晰的产权结构。[6]林毅夫等人却认为，国有企业问题的真正原因不在于产权结构，而在于缺乏充分竞争的外部环境。[7]以上两种观点虽各执一端，但存在融合之处。事实上，若从“关系产权”的角度来看，产权作为一束关系，其结构和形式是“该组织与其他组织建立长期稳定关系、适应其所处环境的结果”[8]。在这个意义上，组织内部的权力结构总是衍生于特定的制度环境，并以之为存在的基础。因此，两者的匹配影响重大。 至此，通过国有企业改革的实践经验，提取出内生于改革过程的两个关键变量——“权力结构”与“制度环境”。 二、权力调整的制度限制：中央—地方关系的变迁历程
