电价管制刚性的政治经济学逻辑

      推进电价改革是完善主要由市场决定价格机制的全面市场化改革的重要内容，也是电力体制改革有效推进和实现节能减排目标的重要保证。长期以来，国家对电价实行严格的管制，如何改变电价扭曲并建立市场化电力价格体制是理论和政策研究的重要问题。于良春等基于自然垄断理论分析提出了包含非线性定价的电力价格管制政策建议[1](P67)，于立宏、郁义鸿基于煤电产业链分析设计了适用于不同情景的纵向价格管制模式[2](P73)，于立等对煤电价格双轨制的形成机制及其效应进行了分析并提出了相应的管制改革政策[3](P43)，林伯强等分析了电价扭曲的隐性补贴和改革政策问题[4](P1)。已有的理论研究已经较好地回答了电价放松管制和市场化改革的收益和最优改革政策设计问题，但是中国电价改革的现实却带来一个似乎非理性的改革决策问题，即经济学理论已经证明的具有帕累托改进效应的电价放松管制改革为何迟迟得不到推进，阻碍电价改革的根本原因是什么？制度经济学理论指出，制度变迁能否得到推进取决于改革的成本与收益比较，而利益集团往往是阻碍改革的主要因素[5](P22)[6](P9)。这一理论解释显然适用于自主性制度变迁过程，它不能有效解释中国政府主导下的威权主义电力体制改革模式。尽管电力行业存在强大的利益集团，但是中国政府在问题导向的改革压力下始终保持相对独立的改革决策能力，改革以来一直在渐进地推进电力市场化改革，但是放开市场却不放开价格，市场化改革与政府价格管制严重不匹配，成为中国电力体制改革的重要特征，这是一个有待解释的问题。本文基于电价管制造成的社会经济成本分析，重点解释电力价格管制刚性的政治经济学逻辑。

      一、电价管制扭曲的社会经济成本及其制度刚性

      在长期的计划体制下，我国一直将电力作为重要的基础性产业，将电力作为重要的“准公共产品”来提供，为此，国家通过严格的价格管制长期维持较稳定的低电价。价格机制是促进资源优化配置的基础性机制，当价格机制受到人为扭曲之后，必然造成社会福利损失。1978年以前长期的计划管理体制造成电力严重短缺，改革以来尽管发电市场逐步引入竞争，但国家仍然对电价实行严格的计划管制，电价管制体制严重滞后于电力市场化改革进程，并造成巨大的社会经济代价。从纵向价格形成来说，政府管制对电价的形成造成双重纵向扭曲：一是上下游产业之间的纵向价格扭曲，即市场化煤炭价格与管制下电力价格之间的扭曲；二是电力产业内的纵向价格扭曲，即上网电价、输配电价和销售电价之间的扭曲。

      (一)煤、电价格结构扭曲

      目前，我国电力供应中火电约占80%左右，煤炭价格占燃煤电厂总成本的70%左右。因此，煤炭价格成为影响电力价格的最主要因素。我国自1993年就逐渐形成“计划煤”与“市场煤”的“双轨制”，2002年以来，国家确定了煤电价格联动机制，但并没有得到及时充分执行，上网电价调整严重滞后于煤炭价格上涨。为了准确分析煤电价格扭曲程度，我们采用基于煤、电价格指数来计算电价扭曲度。假设煤炭行业价格指数，电力行业价格指数为，由于价格指数本身已经考虑了整个社会物价水平的变化，这两个指标之间的差乘以煤炭价格转换为电厂成本的系数0.7，则可以得出发电成本涨幅，然后相应年份电价变动减去发电成本变动，我们就可以计算出电价扭曲指数PD。具体计算公式为：

      

      采用《中国统计年鉴》相应年份的工业生产者出厂价格指数的有关行业数据，根据上式进行计算，我们得出2002-2011年煤电价格扭曲指数(如表1所示)。从结果可以看出，除2006年和2009年电价不存在人为压低外，其他年份的电价均存在明显的价格扭曲，电价涨幅明显低于煤炭价格和企业燃料成本上涨幅度，电价扭曲最高的为2008年，扭曲指数为-18.92，这很大程度上与2008年国家为了刺激宏观经济增长和保持物价稳定而强力压制电价上调有关。

      

      国家发改委实施的煤电价格联动机制出发点是保证电价能及时反映燃料成本的变化，但由于这种行政计划价格管理方式具有价格调整的滞后性、成本分担的武断性和电价调整中的过多政治考量，价格联动具有明显的不充分性。根据我们的测算，2005和2006年这两次电价调整仅仅缓解了煤价上涨带来的发电成本上升压力的19.4%左右，2008年的电价联动调整仅仅缓解了煤价上涨带来的发电成本上升压力的51.3%。2012年煤炭价格超预期下降为发电企业带来较大的政策性盈利，电力行业利润率由2011年的4.3%迅速上升到2012年的18.2%，五大集团利润同比增长69.1%，政策性盈利占行业销售收入的比重为70%左右，而煤炭行业则出现全行业亏损面高达20%左右的局面。电价扭曲是造成煤电企业政策性亏损和政策性盈利的主要原因，当政策性因素成为企业盈利与否的主要决定因素时，企业显然无法形成稳定的投资预期和通过创新来增加盈利的激励，行业稳定高效发展必然受到影响。这说明在市场价格机制能有效发挥作用的领域，价格管制只能使情况变糟而不能使情况变好。