中国的税制改革(下)

      四、扩大地方政府的财政自主权

      在中国，相当一部分公共服务都是由地方政府提供的。中国的地方政府分成以下四级：省、市、县/区、乡镇。这些地方政府负责提供如卫生、教育、退休金、失业保险和最低生活保障等重要的公共服务。除此之外，这些地方政府还要负责大部分的城市基础设施(例如交通和改善环境)投资(World Bank，2012)。

      地方政府的地方税税基非常有限，调整税率的权力几乎为零，但地方政府可以从若干全国性税收中固定取得一定比例的收入。由于一般不允许地方政府对外借债，因此它们还从中央政府取得转移支付。农村地区中的县这一级、城市地区中的区这一级尤其依赖转移支付(见表2)。地方政府的财政收入来源还包括土地出让收入，这一收入既是地方政府财政平衡所需，又因地方官员大量投资基础设施而最大化(Wu，2013)；此外，地方政府还从其他政府基金以及管理费中获得财政收入。

      中央政府转移支付的规则是1994年财政改革时确定下来的。转移支付包括以下三部分：

      ·一般拨款，其目的在于减少全国范围内人均公共支出的差别，可以自由使用(2012年一般拨款占总转移支付的比例为47%)；

      ·专项拨款，只能用于特定目的(2012年专项拨款占总转移支付的比例为42%)；

      ·对因1994年改革收入减少的省份发放的、至今尚未结束的补助款(2012年补助款占总转移支付的比例为11%)。

      自1994年起，转移支付增长迅猛，从1995年占GDP的4.7%上升到2012年占GDP的8.7%。补助款在总转移支付中所占的比例则显著下降，这一点也是分税制运行之初所预期的。

      转移支付仅仅部分减轻了财政上的差别，各省之间的均等化有了显著改善，但各省内部依然悬殊甚大。县级政府尤其依赖转移支付，许多县级政府没有足够收入，无法满足中央政府提出的要求，即使在中央大量转移支付之后，情况依然如此(Shen et al.，2012)。一个省内部的财政均等化水平似乎并不必然与该省的收入水平相关，而主要取决于地方政策。例如，在高收入省份中，浙江的均等化水平就比广东高得多；而在低收入省份中，贵州的均等化水平则比辽宁高得多。

      在经合组织国家的实践中，用途不受限制的拨款在总转移支付中所占的份额是相当可观的。这种用途不受限制的转移支付由于充分放权给地方政府，而地方政府又熟知当地的需求，因此，这种拨款的效率更高(OECD/KIPF，2012)。模拟研究表明，提高一般拨款份额、降低补助支出有助于低收入地区提高基本公共服务支出水平，并可望达到全国平均水平(Wang and Herd，2013)。但是，如果再进一步，降低专项转移支付则可能面临困难，这是因为上一级政府力图确保其优先目标能够得到执行。因此，应当进一步提高专项转移支付的有效性，并确保这些转移支付不会对均等化造成消极影响。

      到目前为止，转移支付的需要是以某一省份的登记人口数而非实际人口数为依据进行测算的。这一举动很可能在“无心插柳”中改进了财政均等化，因为低收入省份有大量外出人口不在本省，但户籍仍登记在省内，造成实际人口数一般低于登记人口数。中央政府现在正在改变计算方法，在计算转移支付的公式中包括了实际人口和登记人口的差异系数15%。如此一来，就部分考虑了一省中迁移人口的成本。但这同时也降低了均等化的程度。由于财政补助都是发放给高收入省份的，人口基数的改变给低收入省份带来的负面影响可以通过尽快削减财政补助而加以抵消。

      

      未来财政转移支付的需求仍可能显著增加，这有多方面的原因。各省的税收收入比例一般和各地GDP比例高度相似。由于各省的GDP差别甚大，税收收入的分配也相差悬殊。中央政府如要进一步提高各省公共服务的均等化，就需要向低收入地区大量增加转移支付。此外，较落后地区持续快速的城市化进程也需要地方大量投资基础设施。社会开支与日俱增，而大量的社会开支都是由地方层面支出的。

      赋予地方政府更多征税权可以缓解增加转移支付的压力。实际上，中央政府可以考虑将征税权和当地的经济发展水平挂钩。发达地区可以得到比落后地区更大的自主权。这在一定程度上可以腾出更多中央资源，转移支付给落后地区。为了鼓励地方政府自行征税的积极性，可以给予地方政府更大的开支自主权，这也可以增强地方政府和官员对其决策的责任心，有利于避免将开支过多地投入基础设施，而不投放到诸如改善环境之类的用途中(Wu et al.，2013)。

      (居民用)不动产税可以分配给地方政府(Blchlinger and Petzold，2009)，此外，还可以考虑赋予地方政府一定程度的自行设定个人所得税税率的权力。

      经过1994年的税制改革，一些地方政府无法满足其支出的需要。为了填补这一不足，中央政府快速增加转移支付，地方政府逐渐依赖政府基金和管理费以及土地出让金等收入。如果改革的目标是最大程度地下放支出决策权，那么应当重新审视1994年作出的关于地方政府分享全国性税收的比例的决定。“营改增”更是增加了这一改革的紧迫感，并可能需要显著提高地方政府分享增值税的比例。