党的十八大之后，在中国即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，与此前若干轮改革类似，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点，其中又以如何认识和深化1994年以来的分税制改革为核心。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将分税制的评判问题推向风口浪尖，成为社会各界关注的焦点与热点。若干年来不绝于耳的关于“94改革”造成地方财力短缺和“中央集权”(甚至新近被称为“开启新的中央集权时代”)①的负面评价，以及质疑“财权”概念的讨论、强调“因地制宜”而否定分税制通盘框架等等观点，都十分值得深思和加以澄清。 直率地说，媒体上乃至学界往往颇具影响的流行看法，却常常是实实在在地陷入了认识误区——或在基本事实判断和思维方向上完全错误，或在深化改革的关键问题上离题万里。在这里，我们试从客观评价1994年分税制改革的关键性突破和历史性贡献入手，力求清晰地阐述分税制与市场经济的内洽关系，论证坚持分税制改革方向于我国社会主义市场经济建立、完善及对新时期“五位一体”经济社会转型的服务全局重要价值和意义，进而在完整准确理解分税制的基础上，回应各方关于分税制的不同声音，并基于此提出今后深化我国财政分税制改革的思路与重点。 一、1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献：“三位一体”地规范政府企业、中央地方、公权公民关系，从行政性分权转为经济性分权 在学术界已形成的较普遍共识是：税收制度是规范政府与企业分配关系的制度安排，财政体制则是处理政府间分配关系的制度安排。如在学理层面作更周详的审视，可知实际上这一认识是远未到位的。财政作为一国政权体系之“以政控财，以财行政”的分配体系，作直观考察，首先是解决政府为履行其社会管理权力和职能而配置公共资源的问题，与之密切相关、无可分离的，便是其所牵动的整个社会资源的配置问题，因此财政制度安排——包括解决政府“钱从哪里来”问题的税收与非税收入、“钱用到哪里去”问题的支出、转移支付以及资金收支的标准化载体即预算等的一系列体制、制度、机制的典章式规定——所处理的实质问题，是处理经济社会生活中的三大基本关系：政府与市场主体的企业之间；中央政府与地方各级政府之间；公权体系与公民之间的财力、资源、利益分配。财政之所以成为国家治理的基础，预算之所以反映政权活动的范围、方向和重点，财税分配之所以与国计民生息息相关而牵一发动全身，财政史之所以既反映社会进化中的阶段、结构演变，又反映社会正义、文明程度的发展，财政改革之所以要为全面改革“既打头又殿后”提供全面支撑，都是因为政府与千千万万家企业，中央政府与地方各级政府，公权体系与公民或纳税人之间的权、责、利关系，都必然地体现、交汇于财政体制。 因此，现实生活中，财政体制决非仅仅处理政府间或政府体系内的分配关系——在服务社会主义市场经济与社会发展全局的意义上，财政体制其实是首先需要处理好政府与企业关系这一“核心问题”，进而需要基于分配机制“三位一体”地处理好政府与企业、中央与地方、公权与公民三大基本经济关系。市场主体和纳税人层面最为敏感、特别关心的税费制度，直观地看，解决的是企业“缴什么”和“怎么缴”的问题，而财政体制要一并解决“缴给谁(哪级政府)”和“按什么原则与规范(何种制度机制)缴给谁的问题”。因此，财政体制首当其冲要解决资源配置中基于产权契约和法治环境、政府作用之下的效率激励、创业创新响应机制问题和利益分配过程的公正、可预期、可持续问题，进而服务、影响、制衡资源配置全局。邓小平1992年“南方谈话”后在我国所确立的社会主义市场经济目标模式，实际确立的是多种经济形式和产权规范的法治化取向不可逆转、公平竞争市场和间接调控体系的成型势在必行，因而完全合乎逻辑地要引出在1993年加紧准备、于1994年1月1日正式推出的“分税制”配套改革。这正是与中国经济社会历史性转轨中通盘资源配置机制的再造相呼应的制度变革。 对于1994年分税制改革的评价，学界多从当年改革目标之一——“提高中央财政收入占财政收入比重”的实现程度来评判和肯定其取得巨大成功——不错，这一问题是逼迫“94改革”并提供决策层空前一致的“政治资源”来推行这一改革的直接因素之一，但全面地看，1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献远远不仅于此。在转轨、改革的基本逻辑链条上展开评价，其贡献和意义，首先是使中国的财政体制，终于从中华人民共和国成立不久的1950年代即不得不告别严格、完整意义的统收统支而反复探索却始终不能收功的“行政性分权”，走向了与市场经济相内洽的“经济性分权”，突破性地改造了以往不论“集权”还是“分权”都是按照企业行政隶属关系组织财政收入的体制症结②，首先在“缴给谁(哪级政府)”和“按照什么依据缴给谁”的制度规范上，前所未有地形成了所有企业不论大小、不讲经济性质、不分行政级别，在税法面前一律平等、一视同仁，“该缴国税缴国税，该缴地方税缴地方税”的真正公平竞争环境，提供出在激发微观企业活力基础上有利于培育长期行为的稳定预期，同时也使中央地方间告别了行政性分权历史阶段分成制下无休止的扯皮和包干制下“包而不干”延续扯皮因素的“体制周期”，不再进入令人头痛的“一放就乱，一乱就收，一收就死”(即“放、乱、收、死”)的循环，打开新局形成了政府对市场主体实行宏观“间接调控”的机制条件和中央与地方间按税种或按某一税种的同一分享比例分配各自财力的比较规范、稳定的可持续体制安排。
