中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2014)03-0029-09 一、引言及文献回顾 2013年11月，党的十八届三中全会研究了全面深化改革的若干重大问题，作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将财税体制改革提升到“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度。全会通过的《决定》对深化财税体制改革作了详细说明：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性(新华社，2013)。[1]以上改革部署涉及财税体制改革自身，更关联一系列深化改革中的重大难题与协调配套问题。 1994年分税制财政体制改革至今，中央对地方的财政体制基本稳定，中央政府和省一级政府的财政收入分配关系得到梳理和规范。同时，各省、自治区、直辖市也形成了各自的省以下财政体制，进一步规范了省以下各级政府的财力分配关系。然而，省以下各级政府并没有形成统一的省以下财政体制，各省根据自身的经济发展情况和历史特点，采用不同形式的省以下财政体制。 从目前的地方经济发展与财政资源分布看，财政界普遍认为我国地方政府面临的最主要问题是地方财力苦乐不均和基层财政困难问题，省以下财政体制应重点解决这两方面问题(财政部，2002)。[2]一般认为，我国省以下财政体制的主要弊端在于基层财政的财权与事权的不对称，即基层承担了过多的事权，却没有匹配对等的财力保障，使得地方的一级政府难以发挥其应有的政府职能，有效足额地提供公共产品。因此，贾康和白景明(2003)主张省以下财政体制应以建立“一级政府、一级事权、一级财权”，以加大地方各基层政府的可利用财力，实现公共服务的基本保障；而地区间的财力差异则主要通过上级政府的转移支付进行调节，促进基本公共服务均等化。[3]有学者黄凰(2010)认为，即使是地区发展不均，也是各级政府间财力分配的纵向问题，而非地区间的横向分配问题所导致的。[4]周东明(2012)利用省级面板数据分析财政分权对经济增长的作用，得出财政分权有利于经济增长，且对东中西部各地区效果不同，并提出完善财政分权的相关法律制度，要求宪法明确规定各级政府间的财政关系。[5]也有学者从其他角度提出了省以下财政体制的改革方向。比如，为了节省行政成本，贾康和阎坤(2005)认为应该创造条件减少政府级次，鼓励通过“省直管县”和“乡财县管”，减少财政体制层级。[6]赵大全(2010)基于我国国情，分析了虚化乡镇和地级市不具有可行性。[7]李一花(2013)则认为，应谋求有利于中央与地方财力健康均衡的中央集中度，需要在政府间收入以及支出上进行更为规范和彻底的改革。[8]杨之刚和张斌(2006)认为，评价地方政府规模的标准应当是这种规模是否有利于更好地满足地方辖区居民的公共需求偏好，因此主张对经济发展水平不一的地区允许存在不同模式的财政体制，而不应该自上而下地统一减少政府财政级次。[9]从我国构建公共财政的目标来看，由于政府的基本职能就是为市场提供公共服务，因此，地方政府规模、层级等的确定应以公共产品的有效提供为标准。从这个角度来说，杨之刚和张斌(2006)的观点更具说服力。[9]从根本上来看，省级财政体制改革的最终目标是为了实现“一级政府、一级财权”。但各省如何根据各自的发展水平，结合自身的发展特点，采取各自的、符合市场经济发展的财政体制来实现这个目标，财政理论界并没有给出具体的建议。 本文认为，省以下财政体制指的是省以下各级政府如何从纵向上和横向上对全省财力进行分配。所以，探讨省以下财政体制的改革方向，尤其是从短期来看，应注重探讨省以下财政体制的财政资源分配模式。当然，省以下财政体制与政府层级密切相关，且政府层级的改变很容易改变省以下财政体制的具体内容。但本文认为，探讨省以下财政体制，应主要就当前的各省政府已形成的行政管理体制来讨论全省财政分配关系的改革问题，并从经济发展或者公共服务均等化的角度来提出有效的可持续性的省以下财政体制。 本文以福建省为例，这是因为福建省自2002年起就已经实现了较为彻底的省以下分权模式——县级收入自留，这种财政体制模式在国内较为罕见。同时，这一彻底分权的省以下财政体制模式符合以分财权解决基层财政困难的这一基本理论观点。此外，2002年至今已有十余年，财政体制对社会经济发展的影响完全能够体现出来，因此，可以直接利用福建省的情况来分析省以下财政体制走向分权后出现的情况。虽然各省份的实际情况不一，但是，福建省的分权结果至少代表着财政分权后的一种可能结果。在当前基层财政困难的背景下，针对省以下财政体制是否一定要走向省以下财政分权，分析福建省采取这一财政体制后经济和财政发展状况能够对未来改革方向提供重要的借鉴意义。 二、福建省以下财政体制及其作用 (一)福建省以下财政体制的发展 1993年福建省根据中央分税制改革的具体措施，制定了对地市、县的分税制财政体制改革方案，这是各省具有自身鲜明特点的省以下财政体制的开端。1996年，福建省发布《福建省对地市县过渡期转移支付办法》，根据省内各级财政经济状况，实行纵向财政转移支付制度，确保地市、县级政府的基本行政能力和公共服务水平，促进各级财政平衡，缩小地区差距。2002年1月1日，为适应中央所得税分享改革，福建省对省以下财政管理体制进行调整：为了刺激发达地区的经济持续发展，同时提高困难地区的基本公共服务水平，保证省级政府适度的宏观调控能力，合理配置各级政府财力，省以下财政体制进行较大范围的调整，同时在全国首先进行“县级收入自留”形式的省以下财政体制分权形式。下面比较1994年福建省以下财政体制与2002年之后福建省以下财政体制，具体内容如表1所示。 从表1中的纵向对比不难看出，2002年福建省以下财政体制进行调整的主要内容是省级财政的分成收入部分，即省、市两级财政对县级财政收入不进行任何分成，实行了较为彻底的省以下财政分权制度。除了中央政府的税收和共享税外，县级收入自收自留自支。这是全国各省省以下财政体制中最为彻底的分权模式。
